生態補償應該抓緊進行建立高效合理生態補償機制的政策建議

四川省縣域經濟學會課題組

生態補償應該抓緊進行建立高效合理生態補償機制的政策建議

四川省縣域經濟學會課題組

即將到來的“十三五”，四川將處于深入實施“三大發展戰略”、奮力推進“兩個跨越”的重要階段。要同步實現經濟社會發展和生態環境保護目標，必須構建和完善高效合理的生態補償機制。

生態補償機制包括由生態系統服務受益者向生態系統服務提供者補償因保護生態環境所造成的損失，還包括由生態環境破壞者向生態環境破壞受害者的賠償。有些地區，可能因涉及環境保護，而被限制發展工業，導致地方經濟相對落后；可能因為犧牲自身的環境，來促進其他地區經濟的發展——對于這兩種情況，國家財政均應進行補助。

近年來，四川省除在國家重點生態功能區的生態補償、“三江”（岷江、沱江）流域生態補償、礦產資源開發的生態補償外，又進一步明確了飲用水水源保護區域、能源資源開發和水電開發區域建立生態補償機制；在省內一些地區還自主探索，建立了增殖放流、碳匯貿易、飛地工業發展型補償等協調補償機制。

PART.1補償主體涉六大領域

生態補償作為一個系統、完整的政策設計，就四川省而言，其補償的主體包括生態功能區、森林、草地、水資源、礦產開發和水電開發六大重要領域。這些領域不僅在四川省的生態建設和區域可持續發展中占有重要地位，而且代表著全省生態補償的全局概貌。

這六大領域既有共性，又有各自的特點和重點。其共性是，各領域的生態補償都具有重要意義，迫切需要，都要求在補償主體、補償客體、補償標準、補償政策、管理、監督等方面上，及時采取措施，予以實踐。但是，六個領域具體的補償內容、區域，補償主體、方式和補償對象等，又各有不同或各有側重，既不能相互代替，也不能套用同一模式。

需要著重指出的是，這六個補償領域中，生態功能區和森林，重點是對保護其服務功能成本的補償；而對于生態系統服務與資源利用交叉的草地和水資源來說，則重點是對機會成本、修復成本、建設成本、保護成本的補償；對于資源開發的礦產、水電開發來說，重點是賠償。

PART.2建立三大組織機構

——建立生態補償實施管理機構。生態補償作為一項新的經濟政策和社會發展制度，需要以政府為主導和實施主體，強化、健全領導和管理。但四川省至今沒有明確的管理機構，沒有代表政府的統一實施主體，有關生態補償工作處于分散、臨時、半空白狀態，缺乏統一的規劃、規范、安排、協調、監督，其有效性、權威性都不適應生態補償客觀形勢發展的要求。

為此，我們建議由四川省發展和改革委員會作為行政實施管理主體，成立專門管理機構或委員會、處室，仼命專職管理人員，負責具體管理事務。由省發改委負責的好處在于，它是綜合管理部門，有利于不同生態補償領域的協調、統一管理，有利于生態補償的綜合預算、綜合平衡和規劃實施。

——建立生態補償中介評估機構。其主要職能是處于補償方與被補償方之間的非利益相關地位，公平評價補償的內容、標準、范圍，確定補償責仼方（兩個以上時可分比例負擔），補償重點、資金。中介機構必須具備評價能力和水平，公平公正，為政府實施生態補償提供科學依據和標準依據。中介機構應為有權威的非政府機構，但負有評價責仼、權力和推進補償實施的仼務。

——建立生態補償監督機構。其主要仼務是：一是監督中介機構的評價程序、收費標準、評價公平性和科學性。二是對生態補償的過程和落實進行監督。三是對違反生態補償法規、拒不執行補償的單位提岀處理措施。四是對違反生態補償主體提岀法律訴訟。建議生態補償監督機構設立于省監察廳。

PART.3細化補償法律解釋

當前，全國沒有生態補償立法，有關法律依據可從環境保護法、森林法、大氣環境保護法、水資源保護法、草原法等中得到支撐，并進行相關的法律解釋。此外，四川省應針對本省實際，細化生態補償的法律解釋，制定相關的法規。

——制定生態補償實施和管理條例作為全省生態補償的法律依據與行動指南。建議由省法制辦、省環境保護廳、省發展與改革委員會合力主持制定，省林業廳、國土廳、水利廳、農業廳參與。

——逐步建立自然資源產權制度，開展自然資源普查。對全省森林、水資源、水電開發、礦產等自然生態空間進行統計確權登記，明確各種自然資源的所有權、使用權和處置權，完善資源有償使用制度，制定相應的資源管理與生態補償實施細則；推動建立領導干部自然資產和環境、資源離任審計制度，編制自然資源負債表。

——規范生態補償訴訟程序。健全企業生態環境損害懲罰賠償制度、環境損害評估制度、環境公益訴訟制度等。建立環境審判庭、生態補償分庭，或將生態補償法律實施，包括訴訟、受理、庭審等列入環境法院審判內容。

PART.4打造財政支撐體系

生態補償作為一種新的經濟活動形態，在財政運行中基本上還處于空白或很不完善的狀態。因此，急需盡快構建起與之相適應的財政體制、制度、運行機制和可操作模式。

總的要求是建立以政府投入為主，全社會支持的生態補償投資融資機制，努力增加公共財政對生態補償的投入，積極引導社會參與，拓寬生態補償市場化、社會化路子，探索利用國債基金、貸款、公益基金、國際贈款等集資途徑；強制破壞環境企業賠償，探索多渠道、多形式生態補償方式。

——構建全省生態補償財政政策的基本框架。岀臺全省生態補償的財政政策和管理辦法，確定生態補償的財政管理機構。加快建立“環境財政”，加大財政轉移支付中生態補償的力度，在中央和省級政府設立生態建設專項資金，優化財政支出結構。

建立全省財政轉移支付機制，確定均衡性轉移支付、一般性轉移支付、專項性轉移支付、獎勵性轉移支付的原則、標準和范圍；初步確立生態補償的財政渠道；初步提岀生態補償的資金使用原則、監管措施。

——完善現行環境稅收政策。增收生態補償稅，調整和完善現行資源稅，將資源稅的征收對象擴大到所有礦產、非礦產資源、水資源、森林、草原；將現有資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅；對非再生性、稀缺性資源課以重稅。增設生態修復和環境恢復稅。制定各種資源利用效率標準，增收不達標的資源浪費稅。完善資源開發環境治理與生態恢復保證金制度，改革現有企業成本核算方法，將環境治理與生態恢復費用計入企業成本。

——初步劃定生態補償的補償主體、補償方式和補償對象。明確中央、省、區域之間，行業、企業之間大的補償領域和補償范圍、標準。建議主體功能區、森林、水資源補償以中央財政支持為主，草地補償以省財政為主，礦產開發和水電開發補償以企業補償為主，其中，水資源水質保護以受益區補償為主。

——建立生態補償基金。由生態保護受益區按年GDP或財政收入比例建立對囗援建基金，建立生態保護募捐基金，接受國內外企業、團體、個人捐助。探索或試發行生態補償彩票。

PART.5生態補償市場化

——探索市場化生態補償模式。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化；探索資源使用權、排污權交易等市場化補償模式；建立完善資源合理配置和有償使用制度，加快資源取用權、出讓、轉讓和租賃等交易機制建設，推進排污指標有償分配制度，推行排污權交易。

——建立碳匯、環境容量、排污權、生態功能交易平臺。初步明晰政府與市場的關系，建立生態補償標準的評估機構，完善有利于資源節約和環境保護、生態修復、生態功能服務等的價格形成機制，實行差別化資源價值評估，按反應市場供求、資源稀缺性程度、生態環境損害成本和修復成本，確定科學的價格。完善市場運作和稅收政策。

——依托四川聯合環境交易所，重點開展資源環境稅費改革試點。推進排污權有償使用和加以試點，完善排污權交易工作方案，建立初始排污權分配機制，積極推進碳排放權、森林碳匯和水權交易市場建設。建立環境產權交易市場，制定排污權交易管理辦法和實施細則。

“十三五”四川首批生態補償先行試驗區建議

PART.6強化生態補償教育

省科技廳設立生態補償研究專項，持續支持四川省生態補償的研究；在大學有關院系開設生態補償課程，開展生態補償法律教育，培養相關人才，依托在川科研院所和大學培養造就一批生態補償專業人才；建立生態補償培訓機構，重點培訓市縣生態補償管理人才，相關企業和事業單位從事生態補償工作人才；著手培養生態補償律師，逐步建立相關律師事務所；開展生態補償宣傳教育，對各級領導和廣大民眾普及生態補償知識，建立生態補償公眾參與制度，公開生態補償實施情況與信息，建立公眾評議平臺，建立生態補償公示制度，開通公眾意見反饋渠道。

PART.7“十三五”規劃先行試驗區

生態補償是新生事物，牽連到復雜的利益分配，補償的標準、范圍、時間等又與生態系統的功能、價值、可逆性與不可逆性，以及資源的價值、稀缺性、可更新性等有關，科學的較客觀的計算與定量化，需要有大量扎實的基礎研究作支撐，短期內很難做到。也就是說，生態補償的科學實現還面臨著很多空白。但是，生態建設與社會經濟發展又迫切需要生態補償支撐，必須盡快將生態補償付諸實施，并在實施中不斷完善。不能等到什么都研究清楚了（實際上科學研究是無止境的）才開始生態補償。因此，生態補償必須抓緊進行，逐步擴展，先易后難，先抓重點領域，后全面推行，逐步完善，走向成熟規范。

“十三五”是個重要機遇，應結合社會經濟發展規劃，將生態補償作為重要內容，統一規劃，組織有序實施。在全省啟動生態功能區、森林、草地、水資源、水電開發、礦產開發的生態補償。建議設立“十三五”首批生態補償先行試驗區。

( 課題組組長:陳國階 中國科學院成都山地所研究員

課題組成員:王益謙 四川大學教授，博士

黃 寰 成都理工大學教授，博士

朱 婧 成都理工大學副教授，博士

劉新民 四川省環境科學院博士

慕長龍 四川省林業科學研究院副院長，研究員

駱宗詩 四川省林業科學研究院副研究員

傅 斌 中國科學院成都山地所副研究員，博士

劉 菊 中國科學院成都山地所，博士

閻 曉 中國科學院成都山地所，博士）