中國式分權下的地方政府環境規制均衡模型

潘 峰, 西 寶, 王 琳

(1.哈爾濱工業大學管理學院,黑龍江 哈爾濱 150001; 2.大連理工大學公共管理與法學學院,遼寧 大連 116024)

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中國式分權下的地方政府環境規制均衡模型

潘 峰1, 西 寶2, 王 琳1

(1.哈爾濱工業大學管理學院,黑龍江 哈爾濱 150001; 2.大連理工大學公共管理與法學學院,遼寧 大連 116024)

基于政府規制利益集團理論的Stigler-Peltzman模型,結合中國式分權的制度背景,建立了地方政府環境規制均衡模型,以環境規制的制定均衡為基準著重考察了環境規制的執行均衡,分析了環境規制執行均衡的影響因素。研究結果表明,環境規制執行均衡與制定均衡的偏離可以作為一類環境規制失靈問題的理論依據,偏離程度代表了規制失靈的嚴重程度。地方政府政績考核體系中經濟增長指標的權重系數、環境指標的權重系數、企業利潤對地方政府經濟收益的影響系數以及污染削減技術進步等因素,都會對環境規制的執行均衡產生影響。縮小規制執行均衡與制定均衡的偏離,是促使地方政府高效執行環境規制的可能途徑。

環境規制;財政分權;規制均衡;地方政府

一、引 言

改革開放以來,中國在取得經濟建設成就的同時也承受著日益嚴峻的環境壓力。高污染、高排放的粗放型經濟增長模式造成了嚴重的環境污染,環境事故不斷發生、極端天氣頻繁出現,環境污染已經成為制約經濟發展、危害公眾健康的重要因素。公眾對環境質量的要求逐年提高,“寧可承受較大的環境污染代價來換取工業成就”的觀念正在發生轉變[1]。環境污染的負外部性以及環境產權界定的高成本決定了環境規制的必要性,中國的環境規制標準由中央政府統一制定并由各地方政府分別執行,地方政府的環境規制執行狀況直接影響著整個國家的環境治理效果。自20世紀90年代中期以來,“中國式分權模式”理論逐漸成為國內外學者研究中國經濟轉型特點、解讀各種經濟現象的基礎性框架[2]。在中國式分權的制度背景下,具有獨立利益訴求的地方政府未必將環境保護作為唯一目標貫徹中央政府的環境政策。針對地方政府環境規制的理論研究,有利于揭示中國環境污染問題的深層次原因,有助于規范地方政府的環境規制行為、提高規制政策效果,從而達到改善環境質量的目的。

環境規制是指政府為應對企業污染排放行為的負外部性,通過制定相應的政策與措施,對企業的經濟活動進行的限制和調節。為了提高環境治理效果,國內外眾多學者對環境規制的相關問題進行了理論研究,以下從規制機制設計、相關主體策略互動以及規制經濟理論基礎三個方面,對以往研究進行簡要的回顧。規制機制設計方面:Dasgupta等(1980)在不完全信息條件下證明了利用機制設計能夠使污染控制達到帕累托最優水平[3]。陳德湖等(2004)根據不同的風險態度建立了不同的契約機制,用以應對企業在治污過程中的偷懶行為[4]。Balkenborg(2001)在逆向選擇和代理人有限責任下對環境規制問題進行了討論[5],薛紅燕等(2013)則在考慮了規制機構與企業合謀的基礎上,構建了環境規制的多階段委托—代理模型[6]。相關主體策略互動方面:Moledina等(2003)構建了信息不對稱條件下的動態博弈模型,發現企業會采取不同的策略行為應對不同的環境規制工具[7],鄧峰(2008)通過分析政府與企業的互動關系也得到了與之類似的結論[8]。王齊(2004)、張學剛等(2011)認為環境規制中的政府監管和違規處罰促進了環境質量的改善[9][10]。規制經濟理論基礎方面:李郁芳等(2007)基于公共選擇理論對環境規制的外部性進行了分析[11],李項峰(2007)對環境規制的理論范式進行了政治經濟學分析[12]。趙敏(2013)考察了環境規制理論的變遷過程,總結了環境規制的經濟學理論依據[13]。吳衛星(2013)通過理論分析指出,三種結構性失衡是導致中國環境規制失靈的根本原因[14]。

通過回顧已有研究成果可以發現,在環境規制機制設計和相關主體策略互動方面,以往研究強調對環境規制下的企業行為進行規范和約束,而對規制主體的規制行為關注不足;在環境規制的經濟理論基礎研究方面,以往研究側重于負外部性、產權不明晰以及成本收益分配等傳統的理論分析,而對于地方政府的環境規制執行,缺乏有針對性的、符合中國國情的深入研究。中國的環境規制理論體系尚未成熟,其研究范式、分析框架等都有待進一步完善。有鑒于此,本文在前人研究的基礎上,嘗試構建中國式分權下的地方政府環境規制均衡模型,以期為促進環境規制的高效執行,實現經濟與環境的協調發展提供理論依據。

二、政府規制利益集團理論的S-P模型

環境規制屬于政府規制中的社會性規制,圍繞著為什么要實施規制的問題,西方規制理論的變遷主要經歷了公共利益理論和利益集團理論[15]。公共利益理論將市場失靈作為政府規制的動因,政府規制通過提高資源配置效率以增進社會福利,通過提高分配的合理性、公正性以維護社會穩定。但是,規制實踐中集團部門犧牲消費者利益并從中獲利的現象駁斥了“政府規制源于市場失靈”觀點,芝加哥學派的經濟學家(Stigler、Peltzman、Becker)以實證研究為基礎,提出并發展了利益集團理論。該理論分析了規制的目標取向和政治決策,主要強調規制對經濟資源的分配過程[16][17][18]。

Stigler通過實證研究發現,受規制產業并不比無規制產業具有更高的效率和更低的價格,提出經濟規制的中心任務是解釋誰從規制中獲益、誰從規制中受損以及規制對資源分配的影響。Stigler認為,擁有強制權的政府可以決定資源的去向、可以左右企業和消費者的經濟決策,政府規制往往是服務于具有規制需求的產業,規制需求和規制供給共同決定了政府規制。產業利益集團可以通過活動經費、競選費用等方式對政治家施加影響,使規制機構制定利于自己的規制政策,消費者利益集團對政府規制的影響不大。

圖1 Stigler-Peltzman模型

Peltzman將Stigler的理論正式化并進行了擴展,形成了Stigler-Peltzman模型(S-P模型)。該模型以政府追求政治支持(選票)最大化、企業追求利潤最大化、消費者追求消費者剩余最大化為前提假設,分析了政府規制的形成過程。圖1中,縱軸表示企業利潤π,橫軸表示產品價格p,M族無差異曲線表示政治支持函數M(p,π),M1、M2、M3分別表示三種政治支持下的所有價格和利潤的組合。當價格p提高時,消費者對政府的支持下降,M(p,π)隨著p的增加而下降;當利潤π提高時,企業會對政府表現出更強勁的支持,M(p,π)隨著π的增加而上升。因此,政治支持函數會沿左上方向不斷提高,即M3>M2>M1。企業利潤函數為π(p),當價格低于壟斷價格pm時,π(p)隨p的增加而增加,當價格高于壟斷價格pm時,π(p)隨p的增加而減少。pc點和A點(pm)分別意味著完全競爭和完全壟斷,如果規制價格選擇在pc或pm兩個極值點上,企業或消費者中一方的利益將會被完全忽視,政治支持函數沒有達到最大值。政治均衡會出現在B點,在這一點上,政府使自己的邊際政治替代率等于無差異曲線M2與利潤曲線π(p)切點C處的斜率,均衡價格p*即為最優規制價格。

Stigler和Peltzman運用均衡分析法與邊際分析法,構建了較為完整的政府規制理論框架—S-P模型。S-P模型揭示了規制均衡的形成機制,即政府通過協調企業和消費者之間的利益關系實現政治支持最大化,政府規制既不會完全傾向于企業也不會完全傾向于消費者。在競爭性產業(價格接近pc)企業將從規制中獲取更多的利益,而在壟斷性產業(價格接近pm)消費者將從規制中獲取更多的利益,企業和消費者會通過各種影響政府效用的行為使規制均衡點向利于自身福利增進的方向傾斜,因此最有可能被規制的產業是競爭性產業和壟斷性產業。

S-P模型的分析對象較為全面,能夠解釋一些特定產業的規制方式,其中蘊含的規制均衡思想也有助于分析規制者行為。已經有學者對該分析框架進行了應用和擴展,比如:陳富良(2002)的政府規制制度均衡研究[19],陳宏平等(2003)構建的政府規制三維模型[20],以及王亮等(2007)的企業政治行為對規制動態均衡的隱蔽性影響研究[21]等,但是目前還沒有相關研究針對環境規制做出深入的分析和探討。能否基于S-P模型對環境規制問題進行研究,尤其是建立一個符合中國國情的環境規制理論框架,是本文的主要研究問題。S-P模型是以西方國家民主法制制度為背景,直接應用該模型理解中國政府規制問題可能并不適用。而且,規制形式多樣、范圍廣泛,直接應用經濟性規制的S-P模型分析社會性規制問題也是缺乏說服力的。因此,本文將結合中國的經濟制度和政治體制對S-P模型做出拓展。首先,對政府的目標函數進行修正:地方政府并不是追求政治支持最大化,而是追求經濟收益和政治收益最大化。其次,對政府目標的實現途徑進行修正:地方政府目標的實現途徑并不是提供利益集團滿意的規制以獲取選票,而是積極發展地方經濟、通過企業利潤獲取財政收入(經濟收益);通過執行中央政策、完成任務指標獲取中央政府的認可和提拔(政治收益)。再次,對政府的規制行為進行擴展:S-P模型關注的是規制政策的制定過程,而本文著重考察環境規制的執行過程。最后,對規制均衡的影響因素進行擴展:S-P模型強調了利益集團行為對規制均衡的影響,而本文主要分析中國式分權下的制度因素對規制均衡的影響。經濟性規制是通過價格調節影響企業的收益,環境規制是通過外部成本內部化影響企業的成本,兩種規制都會對企業利潤產生影響,而且在規制內涵上都具有經濟資源的再分配特征(不同利益集團間的財富轉移)。因此,將經濟性規制的S-P模型拓展后用于分析環境規制問題仍然具有可行性。

三、中國式分權下的地方政府目標函數

在經濟轉型以前,中國一直實行統收統支、高度集中的財政管理體制,中央政府代表國家占有、分配和管理絕大部分資源,地方政府是中央政府的附屬組織,在經濟利益上缺乏獨立性。始于1980年的財政分權成為了中國經濟體制改革的突破口:1980-1984年的“劃分收支,分級包干”打破了統收統支的財政體制,賦予了地方政府財政自主權,承認了地方政府獨立的經濟利益;1985-1987年的“劃分稅種,核定收支,分級包干”和1988-1993年實行的包干制進一步明確了財政的權利和責任,改進了財政包干辦法;1994年至今的分稅制調整了中央政府和地方政府的財政收入分配格局,增強了國家財政實力。從財政包干到分稅制,中央政府與地方政府圍繞財政收入和財政支出,不斷推進財政分權體制改革。在下放財權的同時,中央政府也下放了部分事權和經過選擇的決策權,如地方政府要負責轄區內社會經濟事務的管理工作、為居民提供各項公共產品和服務等。包干財政收支賦予了地方政府經濟利益,行政管理權和資源配置權的下放賦予了地方政府行動空間(行為能力),地方政府不再是縱向依賴的行政組織,而逐漸成為相對獨立的經濟主體。

中國在財政分權體制改革的過程中,一直保持著政治上中央集權。政治集權是中國的分權制度與其他國家分權制度的本質區別,正如Blanchard和Shleifer(2000)所指出的,中國與俄羅斯的轉型差異在于,中國維持了政治集中和對地方官員的獎懲能力[22],經濟分權與政治集權的緊密結合形成了具有中國特色的中國式分權。中國政治集權的特征可以歸納為“地方官員任免制和政績考核制”,中央政府在政治力量上具有優勢地位,有權任命和罷免地方官員,并對地方政府的政績進行考核,考核標準是地方政府對中央政策的執行情況以及對中央政府下達的各項任務指標(經濟增長率、環境質量、社會穩定等)的完成情況,根據政績考核結果決定地方官員職位的升遷降調,地方政府的政治利益也借由此實現。

公共選擇理論認為適用于微觀主體選擇的理性原則,同樣也適用于政治領域的公共選擇,政府是自身利益最大化的追求者。經濟分權與政治集權并存的制度環境決定了地方政府的目標函數為追求經濟收益(如財政收入)最大化和政治收益(如政治控制權、政治晉升)最大化。經濟收益不但能夠提高自身收入,還能夠為支出責任、公共服務提供物質基礎并借此實現政治收益;而政治收益則表現為名譽滿足、在職福利甚至反監督能力等等。經濟收益目標和政治收益目標的結合,是中國式分權下地方政府目標函數的核心特征。

在環境規制的執行過程中,地方政府提高環境規制強度能夠約束轄區企業的排污行為、降低污染物排放量、促進環保任務的完成,進而通過政績考核體系中的環境指標增加自身的政治收益。企業利潤可以通過一定的財稅制度影響地方政府的經濟收益,企業的利潤水平越高,地方政府獲得的經濟收益也就越大。地方經濟增長源于企業的生產活動和價值創造,因此轄區企業的利潤水平可以反映地方經濟的發展狀況,通過政績考核體系中的經濟增長指標,企業利潤的提高能夠增加地方政府的政治收益。增加經濟收益和政治收益都能提高地方政府的效用水平,通過上述分析可以歸納出環境規制中影響地方政府效用的五個要素:環境規制強度、企業利潤、政績考核體系中環境指標的權重系數和經濟增長指標的權重系數、以及企業利潤對地方政府經濟收益的影響系數(由財稅制度決定)。

四、地方政府環境規制均衡模型

以下參考利益集團理論的S-P模型,結合中國式分權的制度特征,建立中國式分權下的地方政府環境規制均衡模型(圖2)。區別于以往規制均衡研究的供給-需求均衡觀和利益集團博弈均衡觀,本文的規制均衡觀為規制主體實現了自身效用最大化。

(一)環境規制的制定均衡

(二)環境規制的執行均衡

(1)

(三)制度因素對環境規制執行均衡的影響

圖2 環境規制均衡模型

圖3 非制度因素對環境規制執行均衡的影響

(四)非制度因素對環境規制執行均衡的影響

五、結 論

本文基于政府規制利益集團理論的S-P模型,構建了中國式分權下的地方政府環境規制均衡模型,研究了地方政府的環境規制執行問題,研究結果表明:中央政府根據經濟社會發展狀況和公眾意愿確立合意的環境質量水平,制定環境規制標準,而地方政府在執行環境規制的過程中,則會選擇使其自身效用最大化的環境規制強度,從而達到環境規制執行的均衡狀態。中國式分權的制度因素決定了地方政府效用無差異曲線的形狀,影響著地方政府的環境規制執行均衡。在現行的分權制度下,地方政府效用無差異曲線的形狀比較平坦,地方政府對企業利潤更為重視,均衡狀態下的環境規制執行強度往往低于環境規制標準。較低的環境規制執行強度放松了對企業治污行為的約束,造成了環境質量惡化。除了制度因素,污染削減技術進步等非制度因素也能對環境規制的執行均衡產生影響。

現有的政府規制均衡研究在分析市場失靈問題時,通常將原因歸于規制供給小于或大于規制需求所形成的規制失衡,進而主張提高規制供給以糾正規制缺位,或者降低規制供給以糾正規制越位。現實中環境規制所表現的延續性和穩定性,反映出環境規制總是會處于一定的均衡狀態,而不是失衡狀態。環境規制的均衡狀態并不意味著實現了資源最優配置和社會福利最大化,環境規制執行均衡與制定均衡(環境規制標準)的偏離是環境污染問題難以得到有效遏制的重要原因。這種偏離是地方政府行為目標與公共利益目標之間差異的直觀表現,可以作為一類環境規制失靈問題(如有法不依,執法不嚴)的理論解釋,其偏離程度則表征了環境規制失靈的嚴重程度。通過調節影響環境規制執行均衡的制度因素和非制度因素,縮小規制執行均衡與制定均衡的偏離,是強化環境規制執行、解決環境污染問題的一個可能途徑。

基于以上研究結論,具體可以提出如下政策建議:(1)合理提高政績考核體系中環境指標的權重系數;適當下調政績考核體系中經濟增長指標的權重系數;完善現行的財政體制以降低企業利潤對地方政府經濟收益的影響。(2)加強由中央政府主導的污染削減技術政策支持,鼓勵企業進行污染削減技術創新,合理提高對企業治污投入的補貼額度。(3)設計一套能夠準確衡量環境規制執行強度的指標體系,比如“三同時”完成比率、排污收費額、查處環境違規的次數以及違規罰款額等,從而更有針對性的、高效的激勵地方政府的環境規制行為。(4)積極開發基于市場激勵的環境規制工具,從而削弱地方政府對環境規制強度的直接影響。

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(責任編輯:風 云)

Equilibrium Model of Local Government Environmental Regulation under the Chinese Style Decentralization

PAN Feng1, XI Bao2, WANG Lin1

(1. School of Management, Harbin Institute of Technology, Harbin 150001, China;2. School of Public Administration and Law, Dalian University of Technology, Dalian 116024, China)

The equilibrium model of local government environmental regulation is established based on the Stigler-Peltzman model of interest group theory of regulation under the Chinese style decentralization. With the formulation equilibrium of environmental regulation as a benchmark, this paper studies the implementation equilibrium of environmental regulation and analyzes the factors influencing the implementation equilibrium of environmental regulation. The results show that the departure from implementation equilibrium to formulation equilibrium in environmental regulation can be used as a theoretical basis for the environmental regulation failure, and the deviation degree represents the severity of regulation failure. The implementation equilibrium of environmental regulation is affected by the weight coefficient of environmental quality index and economic growth index in the achievement assessment system of the local government, the influence coefficient of corporate profits to economic income of the local government, and the pollution-reduction technology progress. The reduction of departure from implementation equilibrium to formulation equilibrium is a possible approach to prompt the local government to effectively implement the environmental regulation.

environmental regulation; fiscal decentralization; regulation equilibrium; local government

2014-09-10

國家社會科學基金重點資助項目(12AGL010);國家自然科學基金資助項目(61074133)

潘峰(1983-),男,吉林蛟河人,哈爾濱工業大學管理學院博士生;西寶(1970-),男,黑龍江富錦人,大連理工大學公共管理與法學學院教授,博士生導師;王琳(1984-),女,黑龍江哈爾濱人,哈爾濱工業大學管理學院博士生。

F205

A

1004-4892(2015)03-0105-09