創新管理機制 提升項目管理水平——新余市在移民項目中引入第三方管理機制的實踐與探索

□ 官愛珍 王 力 郭曉紅 何 碩

第三方人員參與分宜縣移民項目驗收

近年來，新余市扶貧和移民辦根據實際，結合移民項目特點大膽創新，積極嘗試在移民項目管理中引入第三方管理機制，充分利用第三方中介機構的專業技術和管理手段，加強對水庫移民項目的建設和管理，有效提升了項目管理效益。

一、引入第三方管理機制前移民項目管理現狀與問題

新余市有大中型水庫7 座，農村移民90908 人。每年水庫移民項目資金多達5000 余萬元，移民扶持項目近500個。因此，移民項目管理任務十分復雜艱巨，實際管理中存在著一些無法回避的困難和問題。一是人員力量不足，管理難以到位。新余市水庫移民項目遍布全市“一縣三區”38個鄉（鎮、場、辦事處），320個行政村和1223個村小組。要管理好所有的移民項目，需要大量的人員和時間。然而，我們面臨一個最大的問題就是編制少，人員不足，縣（區）尤為突出。有的單位分管移民工作的就一兩人，但同時還兼顧著民政等其他工作，要所有工作都齊頭并進，心有余而力不足。加之，移民項目一個突出特點就是項目規模小、覆蓋地域寬、點多、面廣、分散。有的鄉（鎮）、村(組)地理位置十分偏僻，查看一個項目要花上一天甚至更多時間。每個縣（區）都有數十個，甚至好幾百個項目，對每個項目立項、建設、驗收等各個環節都要監管到位，基層工作任務十分艱巨。這樣項目管理中就難免出現走馬觀花、流于形式等問題，管理效果也會打折扣。二是專業人才缺乏，技術管理手段滯后。新余市每年移民扶持項目涵蓋農田水利、基礎設施、社會事業、生態及環境、生產開發等六大類24個小項。要管好這些項目，離不開必要的技術手段，需要儲備一批水利、交通、房建、市政、農業等各行各業的技術人才。目前，各級移民部門懂技術會管理的專業人才還比較缺乏，這是制約當前移民項目管理水平的主要瓶頸。全市移民干部職工業務都較精通，但懂項目技術的不多，項目管理基本還停留在工作業務指導層面，主要管理手段就是提要求、催進度、查資料和形象驗收，對項目深層次的質量、效益等管控不夠深入，管理中不懂不會的問題還比較普遍，難以真正達到管理的目的和效果。

二、第三方管理機制在移民項目管理中的實施與運用

所謂第三方管理機制，就是指由政府購買服務，聘請獨立于移民管理機構和項目建設單位，具有權威性、專業性的中間機構或組織，由他們依據行業標準來對項目進行技術服務管理，并做出一般性項目評價報告的一種制度，好處在于其是作為獨立于管理機構和建設單位的“第三方”，有利于客觀公正地對項目進行監管評估。

（一）第三方中介機構的選定。我們根據移民項目管理特點，從政府投融資項目工程預決算審核機構的采購庫中選定第三方中介機構。所選第三方中介機構必須具有能夠獨立承擔扶貧和移民項目管理的相關資質和能力，是經國家有關部門審核年檢的實體機構，并已列入政府投融資項目工程預決算審核機構采購庫的單位。我們在綜合考察各單位的資質、能力、信譽、業績的基礎上從優選擇。中介機構選定后，以縣（區）為單元，以某一類或幾類項目為服務對象，由各縣（區）扶貧和移民管理機構與之簽訂《項目技術服務協議書》，明確雙方各自的責任和義務。

（二）第三方中介機構的技術服務。第三方中介機構技術服務項目，包括財政專項扶貧資金項目、大中型水庫移民后期扶持項目和小型水庫移民解困項目。技術服務內容主要是，按照項目規模要求，編制項目建議書、可研報告、初步設計等，對項目建設過程實施管控，并參與項目竣工驗收。技術服務步驟分為：一是根據縣（區）扶貧和移民管理機構提供的年度項目計劃，對每一個項目村（組）的基本情況進行調查統計，并按照有關規定，編寫項目建議書、可研報告、初步設計書，完成項目的估、概（預）算。二是跟蹤了解掌握項目建設的形象進度、質量安全和隱蔽工程的建設狀況。三是根據施工單位的完工驗收申請，在有關部門的協同下，對項目建設數量質量現場檢測和記錄，并編制工程決算書。四是向建設單位提交有關資料，配合縣（區）扶貧和移民機構完成對項目的竣工驗收。

（三）第三方中介機構的技術服務費用。我們根據移民項目的特點，依據國家和省有關規定，并參照水利、交通、農業等部門的計費方法，按照項目資金1.2%的標準計提中介技術服務費用，并從項目資金中提取，由項目承建方在項目竣工驗收后支付給第三方中介機構。

三、第三方管理機制在移民項目管理中的作用和意義

（一）第三方管理機制是移民項目管理中一種有效的管理手段和方法。在過去單一的項目管理模式下，移民管理機構自身存在人員緊缺、技術力量薄弱、技術管理手段滯后等難以克服的困難；加之，各地移民機構管理隊伍水平參差不齊，管理效果也呈現出很大的差異性，項目管理難以達到預期效果。引入第三方中介機構，不僅可以充分發揮他們的技術優勢和管理經驗，為移民管理機構和項目承建方提供技術服務和管理意見，彌補移民機構的管理短板，降低項目成本，提高項目質量效益；而且可以使內外兩種管理資源相互結合，兩支隊伍優勢互補，達到效益最大化的目的。

（二）反饋信息，提供決策依據的作用。第三方中介機構是移民項目管理中的一雙眼睛，其首要的作用就是及時反饋信息，為決策提供依據。項目建設前，第三方中介機構對項目情況進行實地勘察論證，編寫項目建議書、可研報告、初步設計書，完成項目的估、概（預）算，是項目投資決策的主要依據；項目動態管理全過程中，第三方中介機構能及時跟蹤了解掌握項目在進度、質量、安全、工藝和隱蔽工程等方面出現的問題，并提出改進措施及補救方法，既為項目管理機構調整計劃、進度等相關決策提供了客觀依據，也對未來項目建設的決策起著重要的參照作用；項目完工后，第三方中介機構參與項目驗收，并對項目進行一般性監評，通過經驗教訓的反饋，積累基礎資料，提供科學依據，以便調整和完善投資政策和發展規劃，提高決策水平，防止具有共性或重復性的問題再出現。

（三）規范管理，強化監督的作用。第三方中介機構有懂技術會管理的專業技術人才、穩定的專業團隊、豐富的管理經驗和良好的協作意識，在移民項目規范管理，強化監督中發揮著不可替代的作用。一是項目管理責任主體更加明確。移民管理機構履行行政職責，主要搞好政策管控和業務指導，第三方中介機構負責技術服務，兩者相互結合，互為補充。二是項目管理工作更加高效。第三方中介機構具有專業技術優勢，精通工程技術，熟悉工序工藝標準要求，可以很好地彌補扶貧和移民管理部門在這方面的不足，能夠有效防止項目建設中的質量和安全問題，提高工作效率。三是項目監管更加規范。一方面，第三方中介機構結合項目規劃加強對項目預算執行情況的監督管理，確保每一分錢都用于項目建設之中。另一方面，項目竣工后負責對項目進行決算，編制項目決算書，移民管理部門依據其提供的決算報告對項目建設方進行資金支付。這樣項目管理程序規范了，既有效地保護了項目資金的使用安全，又保護了干部的政治安全。

四、第三方管理機制在移民項目管理中的問題和不足

（一）第三方管理機制缺乏必要的政策支持。第三方中介機構參與項目管理作為一種全新的移民項目管理模式，是我們的一次探索和創新，在省內尚屬新鮮事物。省辦雖然對此給予了充分肯定和高度評價，但到目前為止仍沒有具體的文件政策和指示精神，對于如何運用和具體實施這一制度缺乏可操作性的政策依據，地方各級在實際運用中還存在瞻前顧后，放不開手腳，不敢大膽作為的現象，制約了這一管理模式的進一步發展完善。

（二）第三方管理機制有待于進一步健全完善。目前，我們所嘗試的第三方管理機制還處于探索階段，制度本身還不夠健全完善，還沒有形成完全成熟的經驗模式。一是缺乏必要的責任約束機制。在現有的模式下，對第三方中介機構存在重使用輕管理的傾向，對技術服務強調較多，而對其責任和義務要求不夠，缺乏必要的約束管理手段。二是缺乏必要的考核激勵機制。目前，我們對第三方中介機構還沒有形成一套完善的績效考核制度，績效的優劣差別體現不夠明顯；加之，在計提第三方費用時也只考慮了技術服務費用，第三方服務中設備、交通工具、期間膳食全部自理，并全責承擔自身的安全。因此，第三方技術服務的參與積極性不夠高。

（三）第三方技術服務費用有待進一步明確。一是技術服務取費標準有待于進一步探索。目前，我們所采用的取費比率是在參照其他部門基礎上，并結合移民項目實際情況確定的。在實際工作中略顯偏低，不盡合理，還需實踐和探索；二是技術服務經費來源有待于上級明確。由于上級沒有項目的間接費用概預算，因此我們只有從項目資金中進行計提，這樣勢必減少項目資金，影響項目規劃。三是技術服務費用的支付有待于規范。雖然技術服務費用是從項目資金中計提，但由于缺乏政策支持，縣(區)不能負責支付，只能采取由承建單位直接支付第三方。這樣就可能存在承建方支付技術服務費用不及時或者不一次性支付，第三方將面臨著向大量分散的承建方追債的難題。同時，由于服務費是通過承建方支付，第三方技術服務的質量保證金無法收取，而且也增加了縣（區）財務人員的工作量。

五、第三方管理機制在移民項目管理中的發展與完善

（一）發展完善第三方管理機制，需要頂層設計。第三方中介機構參與移民項目管理需要省辦從政策和制度層面上給予支持。第三方的技術服務需要有規范性和可操作性的指導意見，對第三方的使用管理和績效考核要有制度規范，第三方的技術服務費用計提標準、資金劃撥、經費使用管理等都應有據可依。因此，我們迫切期待省辦能夠因勢利導，及時組織調研，出臺相關文件政策和制定具體實施辦法或細則，為我們提供政策支持，推動這一新事物向前發展，促進第三方機制不斷健全和完善。

（二）發展完善第三方管理機制，需要經費保障。鑒于技術服務費用中存在的問題，我們建議省辦組織專家進行合理性論證，測算出一個科學合理的取費標準，既不影響項目規劃發展，又能提高第三方中介機構參與項目管理的積極性，保證技術服務高效運轉。同時，我們建議省辦在進行項目規劃時，能把技術服務費用納入概預算，并將項目技術服務費用從項目資金中單列出來，以項目間接費用形式直接劃撥各縣（區），由各縣（區）移民管理機構統一支付第三方中介機構。這樣不僅可以減少支付手續，提高辦事效率；而且可以質押第三方的質保金，以確保技術服務的質量和效率。

（三）發展完善第三方管理機制，需要制度跟進。一要進一步完善第三方的技術服務機制。下一步要把引進項目監理作為完善第三方管理機制的重要內容，不斷拓展技術服務內容，把項目建設的全過程納入服務之中，尤其是要加強對隱蔽項目的過程指導和監控；同時，也要加強對項目資金的監督管理，確保項目預算執行的嚴肅性和項目資金的安全性。二要不斷健全完善責任約束機制。在充分發揮第三方中介機構技術服務的同時，要注重加強對其的約束管理，尤其是要加強責任約束，探索和建立技術服務責任保證金制度，從技術服務費用中計提一定比例費用作為技術服務保證金，以強化第三方的責任和義務。三要不斷健全完善考核激勵機制。要不斷實踐和探索對第三方的績效考核，制定科學合理的考核辦法；要建立嚴格的獎懲制度，做到獎罰分明；要充分運用考核成果，實行優勝劣汰，充分激勵第三方中介機構參與移民項目管理的積極性。