群眾體育政策涵義與框架分析①

王永妍（天津師范大學體育科學學院　天津　300387）

群眾體育政策涵義與框架分析①

王永妍
（天津師范大學體育科學學院天津300387）

摘 要：群眾體育政策是提供、保障群眾體育公共服務的行動框架和準則，是全民健身服務體系的必要組成部分。文章通過對公共政策與群眾體育政策的分析，對群眾體育政策的涵義進行了梳理和界定，并在此基礎上分析了理解群眾體育公共政策涉及的群眾體育公共問題、體育政策的主體以及群眾體育政策的表現形式等基本問題，進而根據現行群眾體育的政策文本體系劃分了群眾體育政策框架的內部結構，最后分析了群眾體育政策與公共政策以及體育政策的關系問題。

關鍵詞：群眾體育政策涵義框架

群眾體育政策是提供、保障群眾體育公共服務的行動框架和準則，是全民健身服務體系的必要組成部分，群眾體育公共政策反映國家對群眾體育事業(yè)規(guī)律的認識以及發(fā)展群眾體育的目標導向。同時，群眾體育公共政策是群眾體育發(fā)展到一定階段的產物，屬于調控和管理社會的規(guī)范體系的一部分，也是群眾體育管理的重要組成部分。群眾體育公共政策的框架構成及其合理程度也是群眾體育發(fā)展狀況的重要指標。

1　群眾體育政策涵義界定與分析

分析群眾體育政策框架問題首先涉及的一個問題就是搞清什么是群眾體育政策，這是我們討論問題的基礎和出發(fā)點，因此，有必要對群眾體育政策和公共政策內涵進行必要的界定。

1.1公共政策與群眾體育政策的涵義

正如有學者指出的，公共政策現象的存在雖然有較長的歷史，但將公共政策作為專門研究的歷史卻不長。因此，公共政策研究仍缺乏完善的概念體系和有影響的理論假設[1]。當前，人們對公共政策的涵義仍存在多種不同的理解，定義公共政策的角度各不相同，例如：從政策主體或政策表現形式的角度來界定公共政策；從系統論的角度來界定公共政策；從動態(tài)過程的角度來界定公共政策；從決策的角度來界定公共政策；從要素的角度來界定公共政策；從功能的角度來界定公共政策；從綜合的角度來界定政策[2]。可以說，形成對公共政策涵義的理解存在差別的主要原因可能在于各方考察問題角度的不同。綜合當前對于公共政策的理解，公共政策實際上是由特定主體為解決一定時期社會公共問題而規(guī)定的行動準則或行為方向。

《中華人民共和國憲法》規(guī)定，“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”，作為國家的根本大法，它賦予群眾體育“開展群眾性的體育活動，增強人民體質”責任。從群眾體育的性質看，群眾體育是一項涉及全體國民的事業(yè)，它向全社會提供公共產品與公共服務，解決涉及全體國民的體質與健康等體育文化需求方面的問題，這種問題屬于社會公共問題，因此，群眾體育領域的相關政策屬于公共政策的范圍，是群眾體育這一特定領域的公共政策。根據以上理解，群眾體育公共政策可以界定為：國家為解決群眾體育公共問題而制定的行動準則及行為方向。

該文以公共政策為視角，而不是從法律、法規(guī)的角度來討論，相比較而言，群眾體育政策雖然是在法律的框架下調整群眾體育資源分配、達成群眾體育事業(yè)的目標，但其文本范圍更廣泛，作用層次更具有直接現實性，政策實施的措施、方法與手段更具靈活性。

1.2理解群眾體育政策涉及的基本問題

1.2.1群眾體育政策解決群眾體育公共問題

公共問題是私人難以在自己比較局限的范圍內有效解決，不得不由作為公共權威的政府或其他公共服務組織解決的問題。在這一前提下，作為公共利益的代表者，國家以公共政策為公共管理的手段，通過解決公共問題以謀取公共利益、實現國家職能。也可以說，公共政策的目標、出發(fā)點與最終歸宿是公共利益以及為提升這個利益的公共效率[3-4]。

從國家根本大法賦予政府的責任以及群眾體育本身的性質看，群眾體育事業(yè)屬于公共問題的范圍，國家應該在公共服務的框架內滿足群眾體育的需求。產出公共產品和公共服務的過程是借助于群眾體育公共政策并以其行動準則來實現的，因此群眾體育公共政策存在的價值就體現在解決群眾體育公共問題，謀取群眾體育有公共利益方面，促進國民體質增強和健康水平的提高。從這個角度出發(fā)，群眾體育公共政策是解決群眾體育公共問題的基本前提，是解決問題的行動框架和準則。當然，群眾體育公共政策作為解決群眾體育領域公共問題的重要手段，并不排斥在市場經濟條件下形成的市場決策。

1.2.2制定群眾體育政策的主體

制定公共政策的主體，即直接或間接參與公共政策制定的個人、團體或組織。公共政策的制定者，這一主體必須具備公共權威，否則，政策就得不到信服與遵守，也就不能成為公共政策。由于各國的社會政治制度、經濟發(fā)展狀況、文化傳統等存在差異，公共政策的主體也各不相同[5]。總體來說制定公共政策的主體包括立法機關、行政機關、政黨、利益團體、公民、大眾傳播媒介、思想庫等幾類[6]。

制定群眾體育公共政策的主體也必須在群眾體育領域具備公共權威，根據我國的具體情況，這一主體主要包括立法機關、行政機關及政黨等，群眾體育的利益團體和普通公民、大眾傳播媒介、思想庫雖然在群眾體育公共政策的制定過程中是重要參與者和影響力量，但一般來說很難作為獨立的主體制定群眾體育公共政策。有學者對政黨作為公共政策制定者的身份有不同看法[7]，但從我國的實際看，政黨制定的相關政策不僅對政黨內具有約束力，而且對包括國家機構在內的所有組織和社會成員均具有約束力，因此，執(zhí)政黨也是重要的公共政策包括群眾體育公共政策的制定者或主體。

1.2.3群眾體育政策的表現形式

托馬斯?R.戴伊認為公共政策是關于政府所為和所不為的所有內容[8]。這些“內容”作為政府行為的行動框架、準則在實踐中都有相同或不同的表現形式，概括來說，公共政策的表現形式包括法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦聲明和指示、行動計劃與策略等等[9]。根據群眾體育領域的實際情況，法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦聲明和指示、行動計劃與策略等形式都有作為具有一定影響的群眾體育公共政策的。政府首腦聲明和指示也不乏作為群眾體育公共政策的例子，如毛澤東“發(fā)展體育運動，增強人民體質”題詞，一直

是群眾體育發(fā)展的政策依據。其他幾種政策的表現形式在群眾體育領域均有或多或少的數量。

2　群眾體育政策框架的內部結構

群眾體育公共政策框架是具體的群眾體育公共政策領域之間的內在聯系與邏輯關系模式，構成群眾體育公共政策整體的是一個系統性的政策文本集合，這一框架系統至少包含了開展、促進、保障群眾體育發(fā)展的不同層面、各個層次的政策文本。該文以群眾體育公共政策框架而非政策體系存在理解上的考慮。即，用群眾體育公共政策框架既關注群眾體育公共政策體系的內部結構關系，同時也注重了群眾體育公共政策體系與其他領域公共政策之間的關系。

按照國家體育總局頒布的分類目錄，群眾體育以及主要內容涉及群眾體育的公共政策共211項，其中省級和市級“地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件”占了絕大多數。但從地方頒布的政策類型來看還比較單一，主要集中在“貫徹上級工作意見、全民健身條例、體育經營或體育市場”和部分特殊體育場所的管理辦法等方面。

從政策的發(fā)布機關類型看，主要集中在人大、黨委和政府三種類型的機構。從地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件出臺的數量與發(fā)布機關的情況看，表明黨委和國家機關對群眾體育的重視已不再僅停留在口頭，而是以具有一定法律效力的規(guī)范性文本形式出現，這也說明群眾體育的公共屬性得到一定認可。

從各類群眾體育公共政策發(fā)布的時間看，絕大部分屬于1995年以后頒布的。1995年是《中華人民共和國體育法》和“全民健身計劃綱要”頒布實施的一年，這一情況表明此兩項法律和群眾體育的戰(zhàn)略規(guī)劃對其他群眾體育政策的促生作用。

因此，可以說，群眾體育領域已經基本形成了一個法律效力層次較高的、適應當前經濟、社會以及群眾體育發(fā)展局面與水平的保障與供給群眾體育服務的公共政策體系。

3　群眾體育政策與其他政策體系的關系

政策水平成為衡量現代社會政府治理能力的一個重要標志。國家或政黨以及其他團體與組織在社會生產與生活的各個領域通過制定相關的政策來促進該領域的健康發(fā)展，因此，一個國家的政策是包括經濟政策、社會政策等各類政策的復雜系統，群眾體育公共政策是該系統的重要組成部分，它與其他政策之間有著共同或一致的價值取向。

3.1群眾體育政策是公共政策系統的關系

公共政策的出發(fā)點與最終歸宿是公共利益，這是不同領域的公共政策的共同點，所不同的是它們代表的利益形式與內容不盡相同。群眾體育公共政策作為行動準則及行為方向涉及的領域是在群眾體育范圍內。然而，社會是一個復雜的、多要素的系統，這些要素必須以和諧的方式存在才會有高效的發(fā)展，這種和諧除了人與自然、人與社會、社會與自然的和諧外，各種公共政策代表了公共利益，它們的目標是一致的，因此也是和諧的，從這個角度看，群眾體育公共政策與公共政策是部分與整體的關系。

3.2群眾體育政策與其他體育政策的關系

群眾體育公共政策與競技體育、學校體育政策的關系反映了群眾體育與競技體育、學校體育之間的相互關系。群眾體育、競技體育與學校體育是體育的三個重要組成部分，它們各自的功能、性質既有相同的一面，也有不同的一面。因此群眾體育公共政策與競技體育、學校體育政策在追求與維護的利益方面具有內在的一致性，同時由于資源稀缺性的緣故因而也具有一定的排斥性，如競技體育與群眾體育資源分配的不均衡就是一個表現。

4　結語

隨著經濟、社會的高度發(fā)展，目前我國群眾體育領域形成了一個以滿足群眾體育文化需求（公共利益取向）為核心，與體育、文化、社會政策目標銜接與促進的群眾體育公共政策框架體系。這個框架由于政策與實踐發(fā)展的不均衡性、非同步性，仍然存在群眾體育公共政策在數量與種類上的不足。群眾體育政策應隨著經濟、社會環(huán)境變化而有一個存在周期，因此應適時出臺新政策，同時應適時終止舊政策，不斷完善群眾體育公共政策框架體系。這就需要加強群眾體育公共政策的科學研究，跟蹤發(fā)達國家群眾體育公共政策最新發(fā)展趨勢，科學預測群體需求，制訂符合社會發(fā)展程度的群眾體育公共政策。

同時，我們應該認識到，一個好的群眾體育公共政策框架并不能完全代表群眾體育公共服務的水平，要想完善群眾體育公共服務體系，提高群眾體育公共服務能力，除了具備一定的群眾體育資源條件外，還需要在實踐中通過相應的途徑和手段來提高政策的權威性與執(zhí)行力及其效果，當然，這是群眾體育政策發(fā)展的另外一個問題。

參考文獻

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作者簡介：①王永妍（1977—），女，山東萊州人，講師，碩士，研究方向：體育教育與社會體育。

中圖分類號：G812

文獻標識碼：A

文章編號：2095-2813（2015）06（a）-0145-02