村民自治背景下鄉鎮政權對村民民主選舉的干預探討

成嬌

云南師范大學歷史與行政學院

村民自治背景下鄉鎮政權對村民民主選舉的干預探討

成嬌

云南師范大學歷史與行政學院

村民自治是我國全國范圍內采取的對農村公共事務的治理模式，村民自治就是村民按照自己的意愿來管理村內公共事務。在法理上，民主選舉是村民的一項政治權利，鄉鎮人民政府對村民的選舉工作則擁有指導、支持和幫助的權力。而在我國政治生活中，許多鄉鎮機關卻未正確行使好法律賦予的權利和責任，不少地方把指導和支持村民選舉變相為鄉鎮政權干預、操縱村民選舉的現象，使得村民民主選舉權利受到侵害，村民自治也就流于形式。本文通過描述村委會選舉中的諸多鄉鎮機關在村名選舉工作中的“越位”現象，探求鄉鎮政權干預村民民主選舉的原因，并提出相應的應對性舉措。

民主選舉；村民自治；鄉鎮政權；操縱選舉

一、村民自治的產生和發展

村民自治的發端以人民公社化制度的失敗為發展契機，在人民公社體制下，國家政權直接進入農村基層，從中央到地方建立起一個以執行方針政策為職責的自上而下的系統：中央、省、市、縣、公社、生產大隊、生產隊，公社則是最底層的行政區域，農村公共資源的支配、公共事務的決策完全聽從于黨在農村的基層組織，農村的政治、經濟生活完全實行黨的一元化領導。在這樣的體制下，農村基本上沒有了自治的空間和能力。[1]在黨的十一屆三中全會以后，人民公社這種黨和政府在農村推行的管理模式受到質疑與反思，黨中央從根本上糾正了農村工作中長期存在的“左”的錯誤，把國家的行政權力從農村撤回到鄉，鄉就成了國家最底層的政權組織形式。國家行政權力從農村的退出就導致了國家權力形態的真空。大量的村務，比如，村內的安全治安管理、民治糾紛的調解、修橋鋪路等都急需成立一種新的組織形態來進行管理，這時，村民自治就應運而生了。我國的村名自治是一種從由地方始創，之后推行到全國的農村社會治理模式。先是廣西壯族自治區的合寨村村民以投票的形式直接選舉產生了第一屆村民委員會委員來對本村的公共事務進行管理，包括農村的社會治安、道路的管理、學校的管理、人民矛盾的調解等等。當時，黨和國家對此持觀望態度，隨著村民自治取得的成效，村民自治制度才被國家至上而下推行。發展到今天，村民自治已經成為我國全國范圍內農村地區實行的社會管理模式。實踐證明，村民自治是適合我國國情和符合我國農村廣大人民群眾切身利益的農村社會管理模式。

二、村民自治與鄉鎮政權在現實中的交錯性

（一）村務和政務在農村的同時存在

村民自治強調村民自己管理自身“村務”，在村務上，鄉鎮政府和村民是指導和被指導的關系。而在農村社會中，還存在著大量“政務”，比如貫徹執行計劃生育政策、服兵役政策、發展農村經濟等事業都需要鄉鎮政府來行使行政管理權，鄉鎮政府和村集體之間則是管理和被管理的關系。農村社會存在的“村務”和“政務”，就決定了村民自治權力和鄉鎮政權在農村政治生活中的同時存在。

（二）自治權和行政權交錯下的村民委員會“雙重”身份

在中國農村，存在著數量龐大的村民，而且居住分散，村民政治權力意識淡薄和村民不同利益群體的存在、多樣化的利益訴求等都決定了把每位村民集中起來共同決定村集體的重大事務客觀上變得不可能，所以就產生了村民委員會這個代議機構。村民把自己的部分權利委托給村民委員會來行使，村民委員會按照村民的意志來決定、處理村內的共同事務。村民委員會就成了處理“村務”的村民利益的代理機構。另外一方面，鄉鎮政府在對村內“政務”進行行政管理時，由于自身資源有限，常常依靠村民委員會來貫徹執行有關方針政策。這樣一來，村民委員會也就成了鄉鎮政府事務的執行者。村民委員會在現實中就具有了雙重身份，村民公共意志的代理機構和鄉鎮政府的執行機構，村民委員會在工作中就具有了村民的委托權和行政管理的強制權利。村民自治權在運行中就不可避免地與鄉鎮政府的行政權交錯在一起。而且，鄉鎮政府常常把自己的行政管理權的觸角伸到村民自治管理的范圍之類。比如用稅務指標、計劃生育指標等來巧妙地控制村委會的選舉工作。

在一定意義上，鄉鎮行政權的行使和村民自治權利存在著負相關關系。鄉鎮行政權對農村公共事務干預越多，村民自治權作用的領域和范圍就越小，國家的強制性職能越強，村名參與國家管理的空間就越小，反之亦然。筆者認為，中國農村基層的事務的管理，需要發揮村民的積極性和自主性，發揮村民自治的作用；同時，還需要鄉鎮政權的合理作用和定位。

三、鄉鎮政權對村民民主選舉的干預及原因分析

選舉權是公民與生俱來的政治權利，然而，村民的民主選舉權利常常遭到鄉鎮政權的侵害。

（一）鄉鎮政府機關及其工作人員對村民民主選舉權利的侵犯

我國現行的關于村委會選舉的最適用的法律是《中華人民共和國村民委員會組織法》，這部法律的第一章第五條明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。然而，在我國農村，鄉鎮政權干預村民自治范圍內的事項卻是常見的現象。在村委會的選舉工作中，鄉鎮政府總是超越了法律賦予的權利，違背了立法的的初衷，變相地將引導和支持變為超重和控制。鄉鎮政權總是試圖全面具體地“掌握”選舉的各個環節，對選舉工作進行全方位周到又細致的“布置”來使政府“中意”的候選人當選。比如，在選舉展開之前，鄉鎮政府就會更加強調村委會在執行自己下達任務中的表現，以各種指標完成的情況為事由向候選人施壓，村干部候選人面臨著極大的壓力，面對著當選后所必須“達標”的各條硬杠杠，那些沒有政府支持的候選人只能知難而退，而這樣的選舉結果當然是在政府的“控制之中”。甚至有的鄉鎮政府領導明目張膽地無視村民的，為村民委員會指定候選人。在選舉結果的確認上，如果民選結果選出來的結果不符合鄉鎮政府的意愿，鄉鎮政府工作人員就會找各種理由和借口，或直接以行政命令的方式無端宣布選舉結果無效。有的鄉鎮政府甚至違反村民委員會要定期選舉的規定，長期不進行選舉工作，以使鄉鎮政府相中的那些能完成任務指標的“能人”長期擔任村委會的職務。

盡管鄉鎮政府對村委會的選舉工作有的時候并不是強制性的，表面上也沒有違反相關政策法令的規定，但實質上，通過巧妙的安排，控制村民選舉工作侵犯了村民的權利，不利于村民自治的實現。

（二）鄉鎮政府干預村民民主選舉的原因

第一、政府只身自利化的驅使。公共選擇理論認為政府也是有理性的經濟人，政府內部的官僚也會追求自身利益，政府除了具有公共性以外，還具有地方、部門、團體、個人等特殊的利益要求，并且有滿足這些需要的愿望和行為。鄉鎮政府想方設法干預村委會的選舉工作一個很重要的原因就是基于自己的利益考量。在我國現行的壓力制行政體制中，上級政府向下級灘指標、要任務并以這些任務指標完成的情況來考察政績是常見現象，鄉鎮政府則處于行政體系的末梢，承受著最大的壓力，而最終這些壓力要釋放，就要依靠一個很聽話的、執行自己意志的村民委員會，這是基于組織層面的原因。從個人原因來看，鄉鎮領導干部在選舉工作中有很大的話語權，常常個人就能夠左右選舉工作，有些領導人員出于自身利益的考量“選用”自己的親戚朋友作為村委會干部。第二、村民民主意識的薄弱、政府工作人員服務意識的缺乏。我國實行村民自治和村委會選舉的時間并不長，自己親身選舉村委會成員的做法對于村民來說還是一個新鮮的事物。廣大村民不了解自己有哪些政治權利，甚至對選舉工作很默然，不了解選舉如何運行，不珍惜自己的選舉權利，胡亂投票、“隨大流”投票等，這就給鄉鎮政府拉選票來幫自己默認的人當選提供了機會。另外，受我國計劃經濟時期形成的政府強迫命令、包攬一切的做法的影響，一些黨政領導干部依然習慣于運用行政權力來管理鄉村，缺乏服務意識。第三、現行法律過于原則化、缺乏可操作性?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》的第一章第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。鄉鎮政府在法律上有指導、支持和幫助村民選舉工作。但是就鄉鎮政府在選舉工作中，什么時候、什么條件下進行指導，如何指導和幫助選舉工作的開展等都沒有明確的限定，這通常就為鄉政府越權干預村民自治事務或推脫自己應盡的指導業務提供了很大的自由發揮的空間。第四、村民選舉權受到侵害后的救濟制度的缺失。這是鄉鎮政府干涉村民選舉的又一個原因。雖然法律明確規定了村民自治的根本權利和義務，但是目前我國還沒有專門針對這些權利遭到損害后的救濟制度，“無救濟就無權利”，村民的選舉權就會流于形式。[3]法律威懾力的不存在使得鄉鎮政府更加有恃無恐地對村委會的選舉進行干涉和控制?？梢哉f，相關救濟制度的缺失和法律問責機制的缺乏已經成為影響村民行使選舉權利的癥結之一。

四、減少鄉鎮政權對村民民主選舉干涉的對策分析

鄉鎮政府對村委會選舉的干涉不僅侵犯了村民的民主選舉權利，更是阻礙了村民自治實現的進程。要從根本上遏制這種現象的發生，保障村民的選舉權落到實處，必須側重于以下幾個方面：

（一）整合利益機制，理順利益關系

利益整合是調整村民與鄉鎮政府權力矛盾與沖突的關鍵，其核心是要明確政府的權力與服務意識。政府要改變“數字出官，官出數字”、以指標來考評干部的做法。鄉鎮政府要明確所謂的“政績”不應該以犧牲村民自治權為代價，自己的利益訴求不應該以干涉村民選舉為前提。

（二）加強村民自治權利意識、黨政干部服務意識的培養

在我國農村，由于文化程度，傳播途徑的限制，再加上村民自治實行時間還不長，多數村民民主意識、自治權利意識淡薄，村民對國家關于村民自治的法律政策等不了解。[4]多數村民只有依靠負有宣傳教育職責的鄉鎮黨委履行職責才知曉，這就要求黨政干部要改變過去“官”管“民”的思想，由過去的“管理”變為“服務”，切實履行自自己的職能，引導、指導好村民行使自己的選舉權利。同時，要引導村民樹立權利意識，強化村民保護自己的民主選舉權利的意識和對侵犯自己權利的政府及其工作人員進行監督的意識。

（三）完善法律制度，提供制度保障

在法律上，要明確鄉鎮政府在村民委員會選舉中的具體權力，對鄉鎮政府職能等作出明確而具體的規定，以法律規定政府如何引導村委會選舉、以怎樣的方法和方式影響選舉、以怎樣的程序引導選舉，以保證政府村委會選舉提供有效、合法的指導，有效地解決《村委會組織法》缺乏可操作性、可執行性的問題。另外一方面，還要健全相關的關于政府侵害村民民主選舉權利的救濟制度。法律不僅要規定公民的基本權利，同時也要規定對這些權利的保障和權利受侵害時的救濟方式。為了有效遏制鄉鎮政府對于村民選舉權的侵犯，是要盡快建立和健全村民選舉權的法律救濟體系。在我國村民自治法《村民委員會組織法》中，所規定的內容多數為口號性質的規定，對于救濟措施規定不詳細。

要制止鄉鎮政權干預村委會的選舉工作，相關法律制度建設是根本，只有健全的法律體系建立起來，才能促使政府更在法律制度的準繩內履行自己的職能，合理引導村民行使選舉權。除了要明確法律法規作用的領域和空間外，還要樹立黨政領導人的服務意識，加強村民自治權利意識，維護自己的合法權益。只要政府和村民在法律制度的框架內配合工作，相信中國農村的村民自治會呈現出一番不同的景象。

[1]徐勇.中國農村村民自治[M].華中師范大學出版社,1997年版,P4.

[2]丁國民.中國村民自治權研究[M].法律出版社版,2013年10月第一版.

[3]金太軍,楊嶸均.村委會選舉中的行政侵權及其救濟[J].學術論壇,中國行政管理,2006年,(4).107-110.

[4]李方成.我國鄉鎮行政權與村民自治權關系失衡問題研究[D].湖南,湖南大學,2008.