完善陜南避災(zāi)移民搬遷工程的建議

◎文/何得桂 黨國英

避災(zāi)移民搬遷政策作為新型城鎮(zhèn)化背景下精準(zhǔn)扶貧最為直接的重要方式，近年來在中西部貧困地區(qū)被廣泛應(yīng)用。2011年5月6日正式啟動(dòng)實(shí)施，被稱之為新中國成立以來“最大規(guī)模移民工程”的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程，是陜西省的一項(xiàng)重大民生工程、發(fā)展工程。經(jīng)過四年的探索和實(shí)踐，陜南避災(zāi)移民搬遷安置政策取得了明顯的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效應(yīng)，基本實(shí)現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預(yù)期目標(biāo)。

作為一項(xiàng)以“避災(zāi)減貧”為特色、以“挖險(xiǎn)根”和“拔窮根”為政策目的的區(qū)域性重大移民搬遷工程，其具有涉及類型復(fù)雜、規(guī)模宏大、持續(xù)時(shí)間長等特性，再加上缺乏成熟的理論指導(dǎo)以及缺少可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷安置活動(dòng)在一定程度上還處在“摸著石頭過河”階段，移民搬遷的政策效應(yīng)還有待進(jìn)一步提高。基于筆者對陜南移民搬遷的持續(xù)觀察、實(shí)地調(diào)查和跟蹤研究，現(xiàn)就今后如何進(jìn)一步提升陜南移民搬遷效益提出四個(gè)方面的政策建議。

進(jìn)一步完善避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)

在西部地區(qū)開展以避災(zāi)減貧為特色的避災(zāi)移民活動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)推進(jìn)力量協(xié)同化、政策制定科學(xué)化、制度執(zhí)行高效化和保障體系銜接化，事實(shí)上離不開強(qiáng)化和完善頂層設(shè)計(jì)，也離不開要爭取更多的政策支持。

1.進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，“政府主導(dǎo)、群眾自愿、市場運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)配套、保障跟進(jìn)”要成為未來深化陜南移民工程的總體思路

今后既要爭取中央更多支持，升級陜南移民工程規(guī)格，也要?jiǎng)?chuàng)新移民安置模式，推動(dòng)跨區(qū)域的移民搬遷；建議將陜南移民區(qū)列為“國家級避險(xiǎn)型移民示范區(qū)”，加大資金、政策等方面的支持力度。要及時(shí)改變“內(nèi)部消化型”的遷移活動(dòng)，打破行政區(qū)劃限制，努力推動(dòng)跨區(qū)域乃至跨省域的“外部支持型”的移民搬遷，在更廣闊的范圍內(nèi)統(tǒng)籌開展移民集中安置點(diǎn)的布局，以使陜南的環(huán)境資源承載力保持在較為合理的水平。

2.加快移民工作法治建設(shè)，制訂避災(zāi)移民搬遷條例，注重避災(zāi)移民風(fēng)險(xiǎn)防范

要加快制訂和頒發(fā)《陜西省避災(zāi)型移民管理?xiàng)l例》，規(guī)范避災(zāi)移民搬遷行為。制訂陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃；修編完善《陜南避災(zāi)移民搬遷規(guī)劃》等。

在精準(zhǔn)搬遷中實(shí)現(xiàn)公平有序的“搬得出”目標(biāo)

如何實(shí)現(xiàn)“搬得出”的目標(biāo)，是陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)面臨的基礎(chǔ)性問題。陜南地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，特別是其耕地資源十分有限、土地承載力低下，如果不改變目前陜南避災(zāi)移民搬遷主要是在陜南地區(qū)，特別是縣域、鎮(zhèn)域范疇內(nèi)進(jìn)行就近移民搬遷的做法，那么陜南地區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源承載力將難以承受，更無法保持在一個(gè)合適水平，難以取得預(yù)期效果。也就是說，如果只是簡單地從山上搬到山下，或者從一個(gè)村莊搬遷到附近的移民安置點(diǎn)，陜南地區(qū)的土地資源承載力并沒有減輕，甚至有可能因?yàn)槿丝诘拇罅烤奂l(fā)新的環(huán)境問題和移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展問題。

1.實(shí)施精準(zhǔn)搬遷，防止和減少出現(xiàn)類似“搬富不搬窮”、“搬安不搬險(xiǎn)”的現(xiàn)象

要實(shí)現(xiàn)這樣的預(yù)期目標(biāo)就離不開對陜南移民搬遷對象基本情況的準(zhǔn)確把握，以確保有序搬遷；也離不開輕重緩急的思路，制訂好移民輪候計(jì)劃，突出搬遷重點(diǎn)；還離不開建立和完善移民搬遷信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)更加公平的遷移。要加強(qiáng)調(diào)查摸底工作的力量，改進(jìn)工作方式。建議改變以往簡單地由村干部和包村干部上報(bào)移民搬遷對象的做法，而是采取安康等地實(shí)行的“逐村開會(huì)宣傳、戶戶見面登記”的扎實(shí)做法。同時(shí)明確集中摸底調(diào)查工作的責(zé)任及處理辦法，區(qū)分摸底人員的責(zé)任以及審核人員的責(zé)任。

2.確定移民對象時(shí)要堅(jiān)持“避災(zāi)優(yōu)先，突出重點(diǎn)，分類安置，分年輪候”的基本思路

建議逐戶簽訂陜南移民搬遷協(xié)議，做到明明白白搬遷，防止漏掉窮人和防止出現(xiàn)偏差。要建立省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、社區(qū)五級陜南移民搬遷安置工作信息系統(tǒng)，做到戶有協(xié)議、村建冊、鎮(zhèn)有檔、縣（區(qū)）建庫、市有信息系統(tǒng)、省建平臺，以精準(zhǔn)扶貧共享平臺。同時(shí)要對以前年度未按要求錄入的信息進(jìn)行補(bǔ)錄，已錄入的不符合要求的信息要認(rèn)真清理，不符合政策規(guī)定的虛假信息則要及時(shí)糾正，為實(shí)現(xiàn)陜南避災(zāi)移民搬遷信息公開查詢、科學(xué)精細(xì)管理創(chuàng)造條件，進(jìn)而推動(dòng)“公平搬遷”。

在精細(xì)化管理中確保搬遷群眾“穩(wěn)得住”

“搬得出”是陜南避災(zāi)移民搬遷工程的前提和基本要求，把群眾搬出來，只是邁出了第一步，而實(shí)現(xiàn)搬遷移民“穩(wěn)得住”則是核心和更高要求。具體可以抓好五個(gè)方面的著力點(diǎn)：

1.嚴(yán)格和規(guī)范分戶管理，進(jìn)一步完善補(bǔ)助方式

建議今后要進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格分戶管理，嚴(yán)禁通過分戶等方式套取國家補(bǔ)助資金；對于獨(dú)生子女與父母分戶、父母單獨(dú)分戶、未結(jié)婚子女分戶以及鰥、寡、孤、獨(dú)或其它殘障人員單獨(dú)分戶的不得享受陜南移民搬遷政策。

2.強(qiáng)化資金管理，統(tǒng)籌破解避災(zāi)移民資金難題

既要加大移民搬遷稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行檢查力度，糾正對移民搬遷安置房征收不動(dòng)產(chǎn)稅的行為；也要全面推動(dòng)項(xiàng)目決（結(jié)）算、審計(jì)工作，推廣成本控制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，降低工程成本。通過政策激勵(lì)、精神激勵(lì)等方式切實(shí)撬動(dòng)民間資本、社會(huì)資本更多地參與建設(shè)；可以考慮通過發(fā)行社會(huì)福利彩票、地方債券的方式進(jìn)行資金募集。

3.通過用地科學(xué)管理，積極破解土地瓶頸

建議采取拆舊補(bǔ)償、以證換證、限期自棄等的多種辦法化解退宅復(fù)墾的困局 。新建移民安置點(diǎn)要更加注重選址宜居性，也要在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，控制村莊用地規(guī)模，嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)，并盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地，鼓勵(lì)利用未利用地和廢棄地等，以節(jié)約集約用地、提高土地利用率。

4.加強(qiáng)項(xiàng)目管理，構(gòu)建移民安置活動(dòng)監(jiān)管體系

項(xiàng)目的確定和調(diào)整要進(jìn)一步規(guī)范。嚴(yán)禁把年度計(jì)劃下達(dá)給鎮(zhèn)、村，由它們自行組織建設(shè)，或任由開發(fā)商直接建設(shè)安置的粗放式管理。所有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項(xiàng)目全部實(shí)行“一個(gè)安置社區(qū)、一個(gè)項(xiàng)目主體、一個(gè)項(xiàng)目法人”的管理模式。對所有移民工程質(zhì)量安全實(shí)行“零容忍”和“終身制”，采取“行政、中介、群眾自治”三結(jié)合的辦法，防止出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”問題。

5.創(chuàng)新移民搬遷型社區(qū)管理，不斷改善移民群體的社會(huì)適應(yīng)狀況

探索以縣區(qū)為主體成立物業(yè)管理總公司，鎮(zhèn)街成立物業(yè)分公司，專門負(fù)責(zé)社區(qū)的基本公共服務(wù)。建議在條件允許的移民搬遷型社區(qū)所在地配建村級或鎮(zhèn)級公共墓地，解決移民的“去后”之憂。加大移民搬遷型社區(qū)垃圾、污水等環(huán)保設(shè)施建設(shè)力度，與安置房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收；凡是新成立的移民社區(qū)，要積極創(chuàng)建法制管理星、創(chuàng)業(yè)致富星、文化特色星、環(huán)境優(yōu)美星、服務(wù)保障星“五星”社區(qū)，提高搬遷群眾幸福感、滿意度。

通過“精確施策”提高移民“能致富”的能力

發(fā)展不足是陜南地區(qū)最大的實(shí)際，增加收入和提高發(fā)展的可行能力是移民群體最大的愿望。是否做到“能致富”，是衡量移民搬遷成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)。只有讓搬遷群眾增收有渠道、就業(yè)有崗位、創(chuàng)業(yè)有門路，才能真正實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的目標(biāo)。

1.實(shí)現(xiàn)移民搬遷對象“能致富”，拓寬提高陜南移民發(fā)展可行能力的具體路徑

（1）通過“增收配套到戶”的舉措，進(jìn)一步加大陜南移民搬遷區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育扶持力度。要通過“三個(gè)優(yōu)先”推動(dòng)陜南搬遷區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大產(chǎn)業(yè)培育扶持力度，重點(diǎn)工程、新興產(chǎn)業(yè)、大型項(xiàng)目，在符合條件前提下，要優(yōu)先向陜南地區(qū)安排；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，要優(yōu)先向陜南地區(qū)引導(dǎo)。建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先滿足陜南搬遷區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)用地需要。制定出臺配套優(yōu)惠政策，落實(shí)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)三業(yè)富民，制定橫向到邊，縱向到戶的增收規(guī)劃。

（2）借助“技能培訓(xùn)到人”的做法，持續(xù)增強(qiáng)移民的自我發(fā)展能力。全面整合培訓(xùn)項(xiàng)目和資源，建構(gòu)以搬遷群眾實(shí)際需求為導(dǎo)向的技能培訓(xùn)機(jī)制；充分借助金融信貸手段支持搬遷群眾的發(fā)展。探索設(shè)置陜南地區(qū)避災(zāi)移民就業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)支持基金，為在城鎮(zhèn)或園區(qū)進(jìn)行集中安置并且轉(zhuǎn)移就業(yè)的移民對象提供貼息貸款；積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)做好陜南避災(zāi)搬遷戶信用等級評定和貸款信用等級證發(fā)放工作，為移民的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供更有力的信貸支持。

（3）通過完善社會(huì)保障政策，確保搬遷移民的生活質(zhì)量有所提高。要維護(hù)好陜南移民合法權(quán)益，豐富移民文化生活。要尊重移民的意愿，不得進(jìn)行強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制搬遷以及收回移民的林地、耕地承包經(jīng)營權(quán)。移民搬遷對象原有的山林、耕地等承包權(quán)應(yīng)予以維持，經(jīng)營權(quán)則可依法自行進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要進(jìn)一步規(guī)范和加快移民安置房的房產(chǎn)證、土地證“兩證”辦理及發(fā)放。

（4）要把培育亮點(diǎn)作為推進(jìn)陜南移民搬遷安置整體工作的有效途徑，通過“鼓勵(lì)基層探索”，釋放更多活力和創(chuàng)造力，以持續(xù)提升典型示范效應(yīng)。堅(jiān)持把探索創(chuàng)新作為提高工作成效的突破口，圍繞突破主要難題，大膽進(jìn)行探索和實(shí)踐。把摸著石頭過河和移民安置實(shí)踐結(jié)合起來，既要有勇氣和擔(dān)當(dāng)，也要有方法和策略，用改革創(chuàng)新的辦法推進(jìn)避災(zāi)移民搬遷工作中的難題逐一突破。要緊密結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、保障性住房、扶貧重點(diǎn)村建設(shè)等，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)若干避災(zāi)移民搬遷亮點(diǎn)工程，為陜南地區(qū)移民搬遷工作起到示范引領(lǐng)作用。既要總結(jié)完善和推廣陜南地區(qū)培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)方面所進(jìn)行的“龍頭企業(yè)引領(lǐng)型”、“工農(nóng)業(yè)園區(qū)支撐型”、“第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)依托型”等方式，還要鼓勵(lì)和支持地方深入推進(jìn)“一區(qū)一策、一戶一法”試點(diǎn)工作，積極開展“兩證”發(fā)放和“三房（移民搬遷安置房與保障性住房、城區(qū)空置商品房）”結(jié)合等，形成由點(diǎn)到面全面推開的發(fā)展態(tài)勢。此外，要充分發(fā)揮廣大群眾的積極性、創(chuàng)造力，因地制宜不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新。

2.加大資金、項(xiàng)目等方面的支持力度，遴選若干個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行避災(zāi)移民搬遷綜合示范創(chuàng)建工程

（1）引導(dǎo)示范縣在搬遷群眾轉(zhuǎn)移就業(yè)、精細(xì)化管理、分類培訓(xùn)、土地綜合利用、移民社區(qū)管理和環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行積極探索，力爭取得可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到典型示范效應(yīng)。如土地綜合利用試點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)探索用地占補(bǔ)平衡、老宅騰退復(fù)耕和“兩證”辦理等問題，通過試點(diǎn)破用地難題，確保搬遷和后續(xù)發(fā)展用地合理合法。通過更好地動(dòng)員山區(qū)農(nóng)村中的“靈人、能人”帶頭，從而達(dá)到連親帶戶，組團(tuán)搬遷，整村整組搬遷的“蝴蝶效應(yīng)”。在加強(qiáng)移民搬遷型社區(qū)管理試點(diǎn)方面，建議移民搬遷型社區(qū)除了承擔(dān)社區(qū)傳統(tǒng)的管理、服務(wù)和保障職能外，還要結(jié)合農(nóng)民進(jìn)城的新特點(diǎn)，向增收致富等服務(wù)進(jìn)行延伸。

（2）組織移民群體成立產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)等合作組織，搭建公共服務(wù)平臺。通過一系列的典型示范引路，破解移民安置工作難題，探索移民搬遷新路徑，更好地推動(dòng)這項(xiàng)重大民生工程和發(fā)展工程取得預(yù)期成效，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)陜西”（富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西）的目標(biāo)作出更多的努力和貢獻(xiàn)！