我國科技扶貧的機制創新問題探析

◎文/劉冬梅

科技扶貧作為我國行業扶貧的一種有效形式，在依靠科技進步促進貧困地區經濟發展，幫助貧困人口脫貧致富方面發揮了積極的作用?？萍挤鲐毜膬群煞譃楠M義和廣義兩個層面。狹義上講，科技扶貧是以科學技術推廣普及為手段，以提高貧困地區資源開發水平和勞動生產率為目標，由科技部門主導實施的隸屬于國家宏觀扶貧部署的一項工作安排。廣義上講，科技扶貧應理解為全社會共同開展的以科技為載體的反貧困工作計劃，它除了是一項行業扶貧工作安排外，還是一種創新發展的思路與理念。既要通過科技扶貧項目推動貧困地區經濟的發展，更要幫助貧困地區應用科技改造封閉落后的發展模式，將科技創新發展的理念植入貧困地區發展之中。本文的界定屬于狹義范疇。

我國科技扶貧的發展歷程

1.初步探索階段（1980-1985年）

中國農村經濟迅速發展直接推動了農村扶貧工作的進展，促進了有步驟有計劃的扶貧開發探索。在“科技是第一生產力”思想指引下，政府開始探索利用科技要素進行扶貧開發，通過貧困農戶掌握一定的科技技能脫貧致富。這期間最典型的探索就是河北省的山區技術開發。國家科委、河北省科委組織河北農業大學等科技力量，通過建立山區治理試驗區，以技術為先導實現綜合開發與綜合治理相結合，先后對太行山區10多個貧困縣實施科技開發，效益明顯。5年中以710萬元投入取得了2.7億元的增產效益，開發區域內人均純收入由1981年的75元提高到1985年的300元。

不過，這一時期以科技為導向的扶貧開發并不是嚴格意義上的科技扶貧，它是小范圍內的自主探索，是一種較為成功的扶貧模式，但沒有形成完整的工作機制，也未進入到國家整體上的扶貧宏觀部署中。但這一階段的科技扶貧開發是科技扶貧實踐最早、最有效探索，開啟了科技扶貧工作的大門。

2.正式起步階段（1986-1993年）

1986年，我國的扶貧政策發生重大轉變，由傳統的救濟式扶貧向開發式扶貧轉變。新成立的國務院扶貧開發工作領導小組明確指出：科學技術進步是經濟發展的重要動力，更是貧困地區經濟發展的基本要素。對貧困地區的開發建設，要給政策、送信息、授技術，其中最重要的是授技術?？萍荚诜鲐氶_發中戰略地位的提升，直接推動了我國科技扶貧工作的部署與開展。

持續至今的科技扶貧團是從1986年正式啟動的，具體做法是由科技部門直接派遣干部到貧困地區進行科技扶持與項目管理，通過智力輸入提高貧困地區依靠科技脫貧致富的能力。同時，與星火、火炬和社會發展等國家科技計劃相結合，開始建立科技示范項目，通過科技致富示范點、示范戶和示范基地，促進科技向貧困地區擴散，引導貧困地區主動采用科學技術脫貧致富。這一時期的科技扶貧已經由一種典型的扶貧模式迅速轉變成一項重要的國家扶貧宏觀部署，以科學技術輸入、科技開發為主要形式，科技扶貧的內容主要是以解決貧困地區溫飽問題為核心，科技扶貧的廣度與深度有待進一步拓展。

3.轉折與過渡期（1994-2000年）

這一時期的科技扶貧工作是以“八七扶貧攻堅計劃”為起點和載體的。1994年公布實施的《國家八七扶貧攻堅計劃》指出：科技部門要制定科技扶貧戰略規劃，指導和推動扶貧工作轉到依靠科學技術和提高農民素質的軌道上來。要增強實施星火計劃的力度，動員各方面力量開展多種形式的科技開發和科技服務，認真做好扶貧開發的科學研究和科技示范。

按照“八七扶貧攻堅計劃”的要求，首個國家層面的科技扶貧規劃綱要出臺，這既成為這一時期科技扶貧工作總的政策指導，又為日后以規劃形式規范引導科技扶貧建立了良好的開端。也正是從1994年開始，科技扶貧的重點由針對農戶脫貧轉向支持貧困地區支柱性產業發展。之前的科技扶貧注重解決貧困地區溫飽問題，這一階段開始探索貧困地區產業化發展之路，注重扶持貧困地區支柱產業的發展。這一時期，科技扶貧不斷完善與深化，各項機制也不斷健全，工作目標、方向、方式逐步成熟，是科技扶貧工作的重要過渡期。

4.蓬勃發展階段（2001-2010年）

這一時期的科技扶貧開始探索以市場為導向提高科技扶貧項目的成效，促進技術與資本融合的機制。一些貧困地區通過科技特派員創業行動，依托貧困地區的特色產業，與農民形成“風險共擔、利益共享”的經濟共同體，走市場化發展之路。

加強信息化建設也是這一階段科技扶貧的重要特色。通過信息化，科技扶貧領域從傳統的生產領域拓展到教育、醫療、公共服務等社會發展領域。而且，民主黨派、社會團體、國外組織機構、企業等也積極參與科技扶貧工作，形成了合力扶貧的局面。隨著科技在促進經濟社會發展中的地位不斷凸顯，科技扶貧的重要性持續增強，成為我國行業扶貧中的典型代表。

5.戰略調整期（2011年至今）

2011年底，隨著我國扶貧戰略的新調整，“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發驅動區域發展”成為新時期片區扶貧的基本思想。而扶貧戰略的調整，也對科技在貧困地區作用的發揮提出了新的挑戰。

在片區扶貧模式下，以往成熟的科技扶貧舉措得以繼續沿用與推廣，只是扶貧主戰場由以往的貧困縣、貧困村轉移到連片特困地區。整體上講，隨著國家扶貧戰略的調整，現階段的科技扶貧工作處在一個調整變革時期。特別是片區扶貧戰略中對口幫扶機制的設計，使秦巴山片區成為科技扶貧的示范區，在如此廣闊的區域內探討區域性科技扶貧的有效機制，是新時期科技扶貧面臨的巨大挑戰。也就是說，現階段的科技扶貧，既要繼承沿用之前形成的較為完善的運行機制與工作流程，又要創新發展以適應時代需要。

新時期科技扶貧面臨的問題與挑戰

同整個扶貧開發工作一樣，科技扶貧工作也面臨著邊際效益遞減的問題。如不能在運行機制上實現突破性的創新，未來的科技扶貧工作在成效上將面臨巨大考驗。

1.多部門、多主體協同的科技扶貧局面遠未形成

科技扶貧，事實上涉及到了科技、教育、衛生、財政、人力、農業等多個部門，但一直以來，科技扶貧工作主要是由科技部來主導實施，科技部聯合其他相關部門制定實施的《科技扶貧規劃》僅限于對各科技部門開展科技扶貧工作給予指導，對其他部門的工作沒有太強的約束與引導。即使在科技系統內部，也是各個科技職能部門獨立開展各自的工作，沒有形成完善的科技扶貧協調機制。從整體上講，沒有一個專門的部門來協調落實全國層面的科技扶貧工作，科技扶貧工作很難在全國范圍內開展。而且各自為政的科技扶貧工作帶來了管理上的混亂與矛盾，可能導致扶貧資源的低效使用。

從科技扶貧的具體形式來看，它整體上仍主要采取對口幫扶的方式。各部門在定點扶貧縣（區）開展科技扶貧工作，科技扶貧并沒有形成具體的工作舉措在全社會范圍內展開。如科技部開展的科技扶貧工作主要是以其定點扶持的7個縣為主，涉及陜西省的安塞、佳縣，江西省的井岡山市、永新縣，河南省的光山縣，湖北省的英山縣，河北省的魏縣；2013年新增陜西省柞水縣，變為8縣。中國科協主要是在呂梁地區開展工作。中科院主要是在西南喀斯特重點區域進行扶貧。隨著科技扶貧參與主體的增多，科技扶貧的范圍也在擴大，但仍主要是以各部門對口幫扶的形式開展。科技扶貧應該成為一種在全社會推廣的扶貧模式，對口幫扶的工作形式在現階段已局限了科技扶貧工作的實施范圍。

2.科技扶貧的可持續機制仍未建立

現有的一些科技扶貧做法，如下派科技扶貧團、開展農業技術培訓等，都是以外來的人員和經費支持為主，并沒有相應地顯著增加貧困地區的科技自主發展能力，既沒有明顯改進貧困地區的科技推廣體系，更未建立一種新的可持續的科技扶貧制度。多數貧困地區的科技推廣體系和能力依然非常薄弱，難以為當地農民，特別是貧困農戶提供所需的技術服務。而且，現有的部分科技扶貧成果在很大程度上是靠外部資金支持獲得的，當外部支持撤出后，部分地區的農戶就有可能因為資金缺乏又回到傳統技術中去。

依靠科技項目發展區域支柱產業已經成為科技扶貧工作的重要形式，但一些政府主導的科技扶貧項目往往由于市場化程度低、規避市場風險能力差、項目運行保障機制不健全等原因導致項目失敗，進而導致了農戶受損。同時，由于科技扶貧項目往往與地方政府官員的政績掛鉤，一些科技扶貧項目的“成功”往往是地方政府不計市場成本的強力行政推動獲得的，而離開了政府的干預，這些項目就失去了推廣的價值與意義。

3.科技扶貧的市場調節手段不足

科技扶貧項目主要由政府來主導實施，項目開發管理的行政操作不透明，容易導致資金使用效率低，甚至腐敗問題。在項目選擇中，政府行為往往不是市場導向的，貧困地區的生產、加工、運輸和儲藏等環節不協調，容易導致盲目生產、政府好心辦壞事的結果，既浪費了扶貧資源又影響了政府在百姓中的聲譽。就科技扶貧資金而言，雖分為無償援助、項目扶持和貼息貸款等多種形式，但操作中仍以行政命令為主導，資金使用效率較低。

此外，現實條件下，過去對貧困地區實行的一些行之有效的特殊政策或優惠措施已失去發生作用的基礎。科技扶貧資金規模小、項目分散，加之物價水平上漲，當前的科技扶貧項目面臨著巨大的財政缺口，而已經上馬的科技扶貧項目如不能獲得后續扶持，是不可能取得預期成果的。如果細化到每個貧困農戶的扶持投入上，目前的扶貧資金規模更是一個微小的數字。

4.片區扶貧開發模式對新時期科技扶貧提出了新要求

片區的巨大差異性，對科技扶貧政策制定、工作實施、發展方向引導等產生了巨大的挑戰。以往開展科技扶貧主要是以選點示范、科技項目支撐、科技人才引入等方式，有重點、有步驟地開展，而在片區扶貧開發背景下，科技部牽頭聯系秦巴山區，扶貧工作范圍的急劇擴大，要求科技扶貧政策既有綜合性又能體現差異化，而要在這龐雜的扶貧對象中找出一個普適的科技扶貧項目切入點，是極其困難的。

片區扶貧強調整體協調發展，要在更廣泛的視角下布局科技扶貧工作。既要求有重點地扶持示范點的發展，更要求重視對大多數貧困地區的示范引導工作；既要求依靠科技大力發展生產，更要求在整個區域中布局支持研發、生產、加工、運輸、銷售等工作，支持整個產業鏈的打造；既要求重視貧困地區科技資源的引入與培育，又要求重視科技發展軟環境的構建，在整個區域內營造創新發展的氛圍；既要求重視科技扶貧工作中的協商互動，更要求建立起科技扶貧長期發展的工作機制，保證內在發展的穩定性。

創新科技扶貧機制的相關政策建議

新時期扶貧戰略的重要轉變，從根本上看是確定了一個以空間為基礎的包含若干區域中心城市和次中心城市的大扶貧格局。這也使得新時期科技扶貧機制的創新成為當務之急。

1.逐步構建科技協同扶貧新格局

盡快出臺新時期科技扶貧的指導意見。秦巴山區是科技扶貧的示范區，科技部牽頭組織實施秦巴山區的扶貧開發工作，應該結合自身的工作細化科技扶貧的工作部署。通過出臺科技扶貧的指導意見，既可以加強科技部在開展扶貧工作中的統籌部署，增強具體實施單位的可操作性，又能為其他片區創新扶貧方式提供有效的借鑒。同時，整合各方資源，探索建立起各部門間穩定的交流互動機制，特別是片區內跨行政區的政府部門間的合作。創新科技扶貧開發模式，搭建科技扶貧工作平臺，引導各政府部門、企業及非政府組織參與到科技扶貧中來，營造“大科技扶貧”格局，為新時期的片區科技扶貧提供借鑒與指導。此外，作為牽頭部門，科技部也要從自身職能出發，探索通過“部區會商”等多種手段，在科技層面探索建立跨行政區的科技交流合作機制，為其他片區的科技扶貧工作提供借鑒與指導。

2.以創業式科技扶貧推動城鄉生產要素融合

要深入推進三次產業相融合的創業式扶貧，以創業帶動就業，采取多種手段加速外部資源向貧困地區的集聚。鼓勵支持適合片區功能定位的國有、民營企業在片區內投資辦廠或開展其他經營活動，對進入片區內的企業，符合國家財稅優惠政策的，依法減免相關稅費。大力支持片區內農民專業合作組織的發展，通過合作組織的發育來降低企業進入片區經營的組織成本，通過“公司+基地+合作社+農戶”的形式，促進“一鄉一業”的發展；針對貧困地區的特色產業，與正在推進的“大學農業技術推廣模式”相結合，安排涉農大專院校為片區的農業特色產業發展提供技術支撐；鼓勵相關科研院所以對口幫扶等形式，圍繞片區特色農產品深加工和延伸產業鏈等開展合作，提高主導產業產品的科技含量。同時，加大對返鄉農民工和農村新成長勞動力的技能培訓，為其進入企業或創業提供技能保障，從而最大限度地實現貧困群眾就地、就近轉移就業。

3.不斷完善和創新科技扶貧項目實施方式

將現有定點科技扶貧中的成功經驗推廣到片區扶貧的試點地區，首先在秦巴山片區內選擇若干中心城市，整合政府相關科技資源集中投入。在扶貧項目的設計上，要將能否輻射帶動周邊貧困地區的發展作為未來科技扶貧項目選擇的首要條件。將該項目計劃帶動貧困人口的數量和分布情況，作為能否獲得政府科技扶貧項目支持的先決條件，把產業對周邊地區經濟增長的帶動能力作為產業選擇的重要條件。與此同時，要加強對項目的監督、評估和驗收工作，可采取抽查驗收的形式，對科技扶貧項目的扶貧效果進行更為嚴格的監督。當然，除了政府支持以外，要逐步吸引更多的企業、非政府機構等多元化主體的投入。

4.逐步建立和完善科技扶貧的考核機制

在科技扶貧工作中建立起有效的考核體系，按照實用與科學原則建立一套綜合評價體系，將科技扶貧規劃與業績指標考核結合起來，調動各參與主體的積極性。實際操作中，科技部可將考核體系在秦巴山區先行先試，成熟后可在其他片區推廣實行。按照評價體系定期對各地的科技扶貧工作進行考核，分析其工作成效，為進一步改善工作提供借鑒。此外，要建立科技扶貧的激勵措施，對扶貧業績優良的政府、科技人員等科技扶貧參與主體進行不同的獎勵，提高其參與科技扶貧工作的積極性。