農村居民低保退出機制研究

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農村居民低保退出機制研究

劉明貴 班婷 婁會

新疆大學

[摘要]隨著農村低保制度實施，目前我國農村低保基本上實現了“應保盡保”，然而農村低保退出機制構建中仍然存在低保標準較低、福利依賴、收入核定困難等問題，“應退盡退”的原則尚未完全體現。本文在借鑒國內外經驗的基礎上，提出了分類救助、完善收入核定等政策建議。

[關鍵詞]農村低保制度；退出機制；福利依賴

一、農村最低生活保障制度和低保退出機制的概念

農村居民最低生活保障制度是政府在家計調查的基礎上，為生活在最低生活保障線之下的農村居民，提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種社會救助制度。隨著農村低保制度在我國的推行，農村低保制度準入體系方面有了完整細致的規定和可考核測量的體系，基本上實現了“應保盡保”，然而農村低保制度仍然存在退出機制不健全的問題，“應退盡退”的原則尚未完全體現。

農村低保制度的退出機制是指政府或公共行為主體，通過制定有效的措施，使得農村低保受助者在達到低保退出標準時能夠退出這一機制，使有限的低保資金用于最需要的人群。

二、建立農村低保退出機制的必要性

（一）實現受助人群整體效用最大化

在低保制度范圍內，一部分人通過自身的努力和政策扶持，生活得到改善，低保退出機制實時的清理不符合救助標準的人，使有限的資金用于保障更貧困的人群，從而實現了資金在不同階層之間的合理流動和分配，增加了社會總體效用，提高了受助人群的整體效用。

（二）提高農村低保制度的運行效率

制度建設有出有進，有利于對這一制度隨期變化作出調整，從而提高制度的運行效率。同時，靈活不斷的調整受助人群范圍也能讓更多的人享受這一救助制度，使每一個生活貧困者都有機會在一定時間一定程度上得到這項制度提供的扶助以改善其基本生活。

（三）能夠體現農村低保的公平公正性

農村低保制度的構建是為了維護農村貧困群體的基本生存權利和基本生活權益，并不是為某一部分群體提供“一勞永逸”的終身福利保障。低障退出機制可以客觀有效的把“非正常進入”農村低保體系的對象，以及不符合低保標準的家庭及時清除出低保系統，從而維護最低生活保障制度的公平、公正性。

三、構建農村低保退出機制的制約因素

多種因素制約和影響農村低保退出機制的建立，根據我國農村低保制度的運行狀況，目前主要的制約因素有以下幾個方面。

（一）低保標準較低

2014年全國農村低保平均標準2777元/人、年，月人均補助水平129 元1。然而農村居民人均消費支出8383元/人、年2，因此目前農村低保標準只能部分保障甚至不能保障農村居民的基本生活。此外，低保人群不僅表現為收入上的低水平和貧困性，而且在機遇、資源占有、社會地位等方面也處于劣勢地位，這就使得他們依靠自己的力量或能力難以維持個人及其家庭成員最基本的生活水平。因此，低保障標準較低，最終不利于農村低保人員退出低保系統。

（二）收入核定困難

農村低保對象家庭收入核算準確與否，直接關系到是否有“錯保漏保”現象以及建立良好低保退出機制的關鍵性問題。目前，雖然各地根據本地實際情況，對核定低保家庭收入采取了因地制宜的方法，但是對低保家庭的收入核定仍然存在困難，村民的哪些收入應計算，哪些收入不予計算，目前還缺乏統一的規定；有勞動能力的低保對象的隱形收入難以核算。農村低保家庭收入核定困難，一方面使得超出低保標準的家庭不能及時退出。另一方面，也會造成政府與低保對象對退出裁定的不一致，導致公眾排斥政府的行政裁量行為，從而影響低保退出機制的有效運作。

（三）福利依賴

據調查，農村低保對象中出現了福利依賴的現象，有不少人表示即使達到低保退出條件也不會自動退出。福利依賴是指享受最低生活保障制度中的一部分人，寧愿依賴政府每月發放的最低生活費來維持生計，也不愿意依靠自己的勞動來獲得收入。導致福利依賴的原因主要包括以下幾點：第一低保救助方法方面。目前低保救助方法是采取經濟調查和差額享受低保金，這種方法會使得受助人福利減少。第二，農村低保群體受地域限制，多數家庭僅僅依靠農業收入，出賣體力來維持生計，這導致享受低保的群體看重低保，不愿意退出。此外，隨著農村低保“含金量”不斷提高，低保對象除低保金外還可以享受到包括醫療、子女教育等多項救助和社會福利。這種附加福利增加了部分農村低保對象的福利依賴。同時，也不能忽視文化因素對福利依賴的影響。在廣大偏遠的農村地區，居民由于長期處于貧困和相對封閉的環境中，逐漸“適應”了自己的生活狀態，在有低保救濟的情況下，更增加了一部分人的依賴心理，出現了“貧懶互補”的惡性循環。

四、國內外低保退出機制的經驗借鑒

福建建寧縣通過入戶調查結合群眾舉報，全面核查低保對象，清理不少不符合低保標準的人員，將這些低保資金用于補貼其他人員，切實做到了應保盡保、能進能出。蘇州市在低保退出中實行的具體做法是:由民政部門提供無業適齡的并且有勞動能力低保對象名單，勞動和社會保障部門優先組織就業培訓，推薦就業機會給這類人員，并實施“救助漸退”的方法。

再就業時的福利高低會對低保戶的再就業產生重要影響，國外許多國家福利改革中，政府均出臺了鼓勵救助對象參加工作或自謀職業的優惠政策。這些政策包括小額工作補助，對自謀職業的對象提供貸款或補助以及實施負所得稅政策等。如加拿大對低收入者在兒童撫養、失業保險費等方面普遍運用了負所得稅政策，通過負所得稅抵減應繳稅額。負所得稅=最低收入指標-（實際收入額×負所得稅稅率）。負所得稅可以調動勞動者的積極性，讓有勞動能力的人通過就業回歸勞動力市場，這就使得隱性就業的問題迎刃而解。

根據我國農低保退出機制中存在的問題，結合國內外的經驗借鑒，提出以下對策建議。

五、構建農村低保退出機制的對策

（一）建立分類救助模式

目前農村較低的低保標準不利于低保人員退出，但短時間也不能極大的提高低保標準，可以通過建立分類救助模式來緩解這一難題。分類救助是根據低保對象的特點，制定不同的救助方式。可以根據貧困狀況將農村低保分為“全補對象”和“差補對象”。將不救助就無法生活的特困人群作為“全補對象”，給予全額或高額救助金，將“支出型貧困”3或者一般貧困的對象納入“差補對象”的行列，給予差額或定額救助金。這一做法能夠實現救助力度與廣度的統一，提高資金的利用率，也能夠在一定程度上降低福利依賴。

（二）建立脫貧扶助體系

俗話說“授人以魚，不如授人以漁”，只有有效的脫貧才能實現有效的退出，在對低保對象給予物質和資金救助的同時，更要培養低保對象的“造血”能力，促使低保對象自食其力，自助自救。首先，加大對農村低保對象進行專項農業技術推廣，引導其科技致富。其次，有針對性地實施多渠道、多形式的職業技能培訓，使低保對象掌握一技之長，提高其在社會上自謀職業、自我生存發展的能力。此外，要建立一定的制度鼓勵不符合低保標準的對象及時主動退出低保系統。再者，加強文化扶貧。向貧困對象輸入新文化、新知識和價值觀念，傳授適用的技術，從整體上提高貧困群體的素質，培養他們樂觀向上、自立自強的精神，達到文化富民的目的。

（三）對低保對象實施動態管理

對低保對象實施動態管理，及時了解低保對象家庭收入變動情況。首先實行家庭情況變化申報制度，低保對象對收入減少、負擔加重等需要追加救助的，以及獲得工作、收入增加等情況，都應及時向有關管理部門申報。其次，建立低保檔案信息管理系統，并依據低保人員致貧原因進行分類管理，及時清除不符合標準的低保對象。

（四）強化村級監督

農村地域廣，低保對象分布分散，而管理部門沒有足夠的財力和人力實現對所有低保人員及時、全面的管理，村級監督則是最直接和有效的方式，因此，要強化村級監督。首先強化低保公示制度，設置固定的、能長期保存的公示通報欄，對新申請低保者、已享受低保者的情況進行公示，以方便居民監督、舉報。同時要積極發動群眾對低保工作的監督作用，監督低保工作的申請、審批、公示、資金發放等程序，對低保工作提出詢問、建議等。

（五）完善家庭收入核定手段

核定家庭收入是審批低保對象以及裁定低保對象退出低保體系的一個重要程序。各地主管部門要根據本地的實際情況，明確計算標準，確定核算范圍，對外出務工人員，能提供工資證明的，按證明計算，不能提供的，按務工地最低工資標準計算收入。同時實施入戶調查，在調查過程中，不僅要聽取被調查者自己的敘述，也要訪鄰居、群眾，對被調查對象進行困難比較。

注釋

[1] http://politics.people.com.cn/n/2015/0610/c70731-27135105.html

[2] http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html

[3] 支出型貧困是指由于家庭成員出現重大疾病、子女就學、突發事件等原因，導致家庭財力支出遠遠超出承受能力而造成的絕對生活貧困。