縣域農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析與探索

蘇麗麗+蒲春玲+王楠+蔣玲+馬文娟

摘 ? ?要：在構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村的條件背景下，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今農(nóng)村土地使用制度改革，建設(shè)和完善土地市場(chǎng)面臨的主要問(wèn)題。探索農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，不僅能夠防止土地的拋荒、閑置，提高土地利用效率，更能推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，增加農(nóng)民的收入，對(duì)促進(jìn)重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。筆者以重慶市江津區(qū)為例，在深入調(diào)查和搜集相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，對(duì)重慶市江津區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行了闡述、分析、研究，并針對(duì)這些問(wèn)題提出建議，使江津區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題得到更好的解決，更趨于規(guī)范、合理和高效。

關(guān)鍵詞：江津;農(nóng)地流轉(zhuǎn);特點(diǎn);存在問(wèn)題;措施

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.021

County Farmland Circulation Current Situation Analysis and Exploration

——Chongqing Metro as an Example

SU Li-li，PU Chun-ling，WANG Nan，JIANG Ling， MA Wen-juan

（School of Management， Xinjiang Agricultural University， Urumqi， Xinjiang 830052， China）

Abstract： Under the background of the conditions of the build socialism new countryside，Agricultural land circulation problem has become the current rural land use system reform. The main problems facing the construction and perfect the land market. Exploration of farmland circulation problems，not only can prevent land pastureland、leave unused， increasing efficiency of land use，also can promote the agricultural structural adjustment， increase farmers income. To promote the development of Chongqing rural land circulation and the rural economy is of important theoretical and realistic significance. This paper takes Chongqing metro as an example. On the basis of in-depth investigation and collecting relevant data，The farmland changing the status quo and existing problems of Chongqing metro are expounded、analyzed、researched，and put forward suggestions to solve these problems，the metro area of farmland circulation problem get a better solution，tend to have more specifications、reasonable and efficient.

Key words： Jiangjin;farmland transfer;characteristic;existing problem;measures

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重慶市江津區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，但是還存在一些問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在當(dāng)前的情況下研究江津區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，可以有效解決土地荒廢、無(wú)人耕種、粗放經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)狀，提高土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，增加農(nóng)民收入。

1 重慶市江津區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概況

1.1重慶市江津區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

重慶市土地總面積為82 402.95 km2，其中農(nóng)用地面積為61 634 km2，占土地總面積的74.80%，耕地面積為25 564 km2，占土地總面積的31.02%;年末全市戶(hù)籍總?cè)丝? 375.20萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口2 003.08萬(wàn)人，人均耕地面積0.082 hm2。重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占承包土地總面積的30%。江津區(qū)位于重慶市西南部，是重慶市重點(diǎn)計(jì)劃扶持的六大區(qū)域性中心城市之一，是長(zhǎng)江上游主要的航運(yùn)關(guān)鍵和物質(zhì)集散地。2014年，全區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值突破百億元，達(dá)到101.4億元，比上年增長(zhǎng)5.0%。全年糧食種植面積10.17萬(wàn)hm2，比上年減少266.67 hm2;糧食產(chǎn)量66.4萬(wàn)t，下降0.4%。蔬菜種植面積3.41萬(wàn)hm2，增加1 333.33 hm2;蔬菜產(chǎn)量79.7萬(wàn)t，增產(chǎn)5.3%。稻谷產(chǎn)量36.6萬(wàn)t，和去年同期持平;

截至2013年底，江津區(qū)農(nóng)用地面積20.24萬(wàn) hm2（其中：耕地11.29萬(wàn) hm2，園地1.18萬(wàn) hm2，林地7.03萬(wàn) hm2，水面0.47萬(wàn) hm2，其他農(nóng)用地0.272萬(wàn) hm2）。農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)4.07萬(wàn) hm2，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的36.1%。（其中：轉(zhuǎn)包1.41萬(wàn) hm2，轉(zhuǎn)讓0.13萬(wàn) hm2，互換0.19萬(wàn) hm2，出租2.144萬(wàn) hm2，股份合作0.20萬(wàn) hm2。）土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)3.748萬(wàn) hm2（包括：糧油1.32萬(wàn) hm2，蔬菜0.65萬(wàn) hm2，水果0.904萬(wàn) hm2，茶葉0.91萬(wàn) hm2，其他用地0.778萬(wàn) hm2）[1]。

1.2 重慶市江津區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的顯著特點(diǎn)

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程趨于市場(chǎng)化 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的市場(chǎng)化是指農(nóng)戶(hù)將分散經(jīng)營(yíng)的土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給以市場(chǎng)化、企業(yè)化為主導(dǎo)的工商企業(yè)和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，主要通過(guò)價(jià)格機(jī)制、流轉(zhuǎn)合約等市場(chǎng)機(jī)制體現(xiàn)出來(lái)[2]。2007 年9 月到2008 年8 月，農(nóng)村集體建設(shè)用地置換試點(diǎn)率先在重慶市江津區(qū)進(jìn)行展開(kāi)。重慶天罡農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司經(jīng)過(guò)土地的出租流轉(zhuǎn)在江津區(qū)吳灘鎮(zhèn)郎家村建立面積為100 hm2的蔬菜標(biāo)準(zhǔn)種植園。在種植園里種植了像黃秋葵、金絲瓜、人參菜、養(yǎng)心菜等30多個(gè)品種的40 hm2特色蔬菜，使生產(chǎn)效率大大提高，人們的生活水平也有所改善。這樣不但減輕了公共設(shè)施對(duì)國(guó)家財(cái)政需要的負(fù)擔(dān)，又可以節(jié)約土地提高土地利用率，使村民的基本生活條件得到改善，同時(shí)還增進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)的發(fā)展。

1.2.2 土地流轉(zhuǎn)形式多樣化 過(guò)去江津區(qū)傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)的形式有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換等，但是現(xiàn)在已慢慢地發(fā)展成租賃、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓和入股五種形式。總的來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)形式由單一向多樣化轉(zhuǎn)變，主要的流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和租賃為主。如圖表1所示，截止2013年底，農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)4.07 萬(wàn)hm2，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的36.1%。其中：轉(zhuǎn)包1.40萬(wàn)hm2，轉(zhuǎn)讓0.13萬(wàn)hm2，互換0.19萬(wàn)hm2，出租2.144萬(wàn)hm2，股份合作0.20萬(wàn)hm2。轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作分別占流轉(zhuǎn)總面積的34.5%，3.3%，4.7%，52.7%，4.8%，轉(zhuǎn)包和出租是流轉(zhuǎn)的主體，占流轉(zhuǎn)總面積的比重最大[1]。

1.2.3 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴(kuò)大，速度加快 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)面積也隨之增加。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)了解到，截止2013年底，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(hù)的面積2.11萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的51.7%;土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積3.748萬(wàn)hm2，規(guī)模經(jīng)營(yíng)度達(dá)33.19%，居重慶市各區(qū)縣前列。江津區(qū)積極扶持澳門(mén)恒和產(chǎn)業(yè)，花椒和柑橘等支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，推行土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以促進(jìn)農(nóng)民增收和江津區(qū)的發(fā)展。

2 重慶市江津區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2.1 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，法律制度不健全

農(nóng)戶(hù)之間大多采取“口頭協(xié)議”的方式私下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，基本上沒(méi)有以書(shū)用面合同的形式來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。而農(nóng)戶(hù)與業(yè)主間的租賃合同多數(shù)是通過(guò)雙方私下商量自行草擬，這就會(huì)造成農(nóng)戶(hù)與業(yè)主間出現(xiàn)合同主體不清，條款明確、承包關(guān)系混亂等問(wèn)題，不具有法律效力，土地流轉(zhuǎn)工作無(wú)需進(jìn)行[3]。由于土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域法制建設(shè)尚處于摸索期，法律條規(guī)不健全，而有些基層政府部門(mén)在指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)或是處理土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，無(wú)法可依或者有法不依，再加上農(nóng)民文化程度普遍不高，對(duì)相關(guān)法律了解甚少，當(dāng)遭遇侵權(quán)行為后，不懂得使用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

2.2 流轉(zhuǎn)信息不暢通，棄耕撂荒呈上升趨勢(shì)

江津區(qū)的四面山和慈云方向地理位置偏僻，交通不便，中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟，流轉(zhuǎn)關(guān)系存在明顯的隨意性與不穩(wěn)定性，會(huì)造成供需雙方溝通閉塞，不能有效、及時(shí)的傳達(dá)信息[4]。再加一些學(xué)歷相對(duì)較高、有知識(shí)、有技術(shù)的農(nóng)村勞動(dòng)力大多轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，使得有文化、懂技術(shù)、會(huì)管理、善經(jīng)營(yíng)的青壯年勞動(dòng)者匱乏，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力短缺，難以獨(dú)立完成整個(gè)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程，使流轉(zhuǎn)受阻，出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，要租的租不到”這一矛盾，未能及時(shí)有效地流轉(zhuǎn)，致使有長(zhǎng)期外出的農(nóng)戶(hù)，對(duì)承包土地棄而不管，任其荒蕪，目前調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全區(qū)撂荒地涉及的農(nóng)戶(hù)有38 252個(gè)，其面積占全市家庭承包土地面積的6.2%。誠(chéng)然，農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)主體之間的土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)，流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織匱乏是導(dǎo)致土地供求雙方信息滯后的重要因素[5]。

2.3 農(nóng)村居民的社會(huì)保障不健全

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 城市社會(huì)保障制度也相應(yīng)地建立起來(lái)，但是農(nóng)村的社會(huì)保障制度發(fā)展仍然滯后，在江津區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系還沒(méi)有全面覆蓋，并不能夠?yàn)槟切⑼恋亓鬓D(zhuǎn)出去的散戶(hù)提供充分的社會(huì)保障[5]。隨著城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化，而農(nóng)村宅基地?fù)Q房和耕地?fù)Q社保卻存在一定的缺陷，城市居民的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、基本教育，以及其他公共服務(wù)項(xiàng)目，都是政府提供的，不需要拿自己的財(cái)產(chǎn)來(lái)?yè)Q，而農(nóng)民的這些保障性公共服務(wù)項(xiàng)目卻要拿自己的土地來(lái)?yè)Q[6]，這也是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡產(chǎn)生的主要原因，最后從根本上影響到社會(huì)的穩(wěn)定。目前，農(nóng)村社保工作也在重慶各地開(kāi)始實(shí)施，但是由于地方資金的限制很難承擔(dān)配套資金導(dǎo)致農(nóng)村社保基金缺口很大，農(nóng)村社保難以發(fā)揮其功能而流于形式。

2.4 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)最長(zhǎng)期限有待作出規(guī)定

十七屆三中全會(huì)給予了農(nóng)民長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同過(guò)程中，因?yàn)樯婕爸Ц蹲饨鸬葐?wèn)題，必須要約定土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際期限，如果任由雙發(fā)私下協(xié)商，可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)限期或上百年期限的情況，無(wú)疑會(huì)對(duì)國(guó)家今后政策的調(diào)整和執(zhí)行帶來(lái)一定的影響，這就需要去出臺(tái)一個(gè)關(guān)于流轉(zhuǎn)最長(zhǎng)期限的指導(dǎo)意見(jiàn)，如50年或70年[7]。

3 重慶市江津區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的措施

3.1 規(guī)范農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序

想要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)迅速快速規(guī)范的進(jìn)行，就必須有較完備的法律體系為基礎(chǔ)，目前土地流轉(zhuǎn)主要依靠的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承法》[8]，但是尚處于探索初期，不夠全面，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)遇到一些難題暫時(shí)難以裁決，因而加快相關(guān)方面的法制建設(shè)尤為重要。讓進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)有完善的法律保障，消除后顧之慮，對(duì)于高效進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)起到舉足輕重的作用，以利于政府對(duì)土地的正常管理。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

江津區(qū)的地理位置決定了該區(qū)交通不便，信息閉塞，農(nóng)民很難及時(shí)獲得市場(chǎng)信息，嚴(yán)重制約了農(nóng)民與外界的聯(lián)系。所以說(shuō)農(nóng)村的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共設(shè)施的建設(shè)，不但是思想開(kāi)放的必要，而且是提高資源價(jià)值，讓農(nóng)民放心走出去的必要條件。我們應(yīng)盡早成立農(nóng)用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)買(mǎi)賣(mài)網(wǎng)絡(luò)體系，建立信息服務(wù)平臺(tái)，培育便于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織。為了讓農(nóng)戶(hù)能及時(shí)、準(zhǔn)確的獲取信息，政府在中介組織的培育過(guò)程中應(yīng)擔(dān)當(dāng)主要角色，在充分尊重農(nóng)民意愿的條件下搜集有關(guān)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面的信息，并對(duì)這些信息進(jìn)行整理和分析，便于土地流轉(zhuǎn)能夠順利進(jìn)行。

3.3 完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

完善現(xiàn)行社會(huì)保障制度，對(duì)解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力具有至關(guān)重要的作用。要想擺脫土地對(duì)農(nóng)民的束縛，就必須積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革，建立土地保障的替代機(jī)制，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地解除后顧之憂(yōu)。各地在尊重農(nóng)民自愿原則的前提下，加快建立農(nóng)村的合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)就業(yè)和社會(huì)救助等社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所靠，享受與城市居民同等的社會(huì)保障待遇，逐步構(gòu)建農(nóng)民生存與發(fā)展的新型保障體系[9]。

3.4 鼓勵(lì)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

我們應(yīng)積極鼓勵(lì)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社。引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)行，著力加強(qiáng)能力建設(shè)，推動(dòng)財(cái)政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新試點(diǎn)。2014年中央1號(hào)文件關(guān)于“鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，推動(dòng)集群發(fā)展，密切與農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系”正是準(zhǔn)確把握了這一發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)龍頭企業(yè)和合作社深度融合提出了新的要求[10]。為了避免在土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)工作中出現(xiàn)不必要的麻煩，政府還應(yīng)該積極出臺(tái)一個(gè)關(guān)于流轉(zhuǎn)最長(zhǎng)期限的政策法規(guī)或指導(dǎo)意見(jiàn)，如50年或70年。對(duì)土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)時(shí)間進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，讓有關(guān)人員嚴(yán)格遵循，使得不與以后的國(guó)家政策的調(diào)整或執(zhí)行發(fā)生沖突。

4 結(jié) ?語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志，也是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必須要經(jīng)歷的一個(gè)過(guò)程，同時(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也是農(nóng)村土地改革的基本要求與方向。綜上所述，重慶江津區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新對(duì)健全和完善重慶土地制度有著重要意義。通過(guò)創(chuàng)造性地開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，雖然取得了一些成效，讓農(nóng)民得到了實(shí)惠，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是我們必須看清現(xiàn)階段的實(shí)際情況，土地問(wèn)題依然是關(guān)乎廣大人民群眾生產(chǎn)與生活的最基本的問(wèn)題，所有的問(wèn)題都是圍繞著土地問(wèn)題而展開(kāi)的，無(wú)論是何種形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都必須要遵守“有法可依，有法保障”的基本原則。因此，必須賦予農(nóng)民更多的權(quán)利，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，加快中介服務(wù)組織的建立，加強(qiáng)政府的引導(dǎo)和服務(wù)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)指明方向，使土地流轉(zhuǎn)更趨于規(guī)范化和效率化，這樣才能更好的加快江津區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的步伐。

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