對我國探礦權出讓制度的反思及完善建議

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙410081）

一、我國探礦權出讓制度的歷史考察

我國《憲法》規定，礦藏作為一種自然資源，屬于國家所有。在計劃經濟體制下，礦產勘探由國有地勘單位完成，其勘探資金由國家財政撥付，探礦結束后，勘探資料要無償交付給地勘管理機關或者其指定的采礦單位，勘探人沒有探礦權，因此在我國《民法通則》中只規定了采礦權并沒有將探礦權作為一項民事權利進行專門規定。在此情況下，探礦權的取得是無償的，探礦權的流轉不僅沒有必要，而且也被禁止。在當時的情況下，通過行政許可和行政授權的方式實現有限的資金進行集中探礦，由于沒有競爭機制，探礦的效率往往低下。同時，由于行政特許缺乏透明度，容易成為特權者設租和尋租的手段，從另一方面阻礙了探礦行業的積極性和探礦的效率。

1996年《礦產資源法》修訂頒布后，為了促進商業勘查，促進探礦權制度的發展，適應我國經濟發展對礦產資源需求日益增加的需要，客觀上要求建立以探礦權有償取得和依法流轉為核心的探礦權流轉法律制度[1]50。1986年頒行的《礦產資源法》對探礦權僅僅規定了 “勘查礦產資源，必須依法登記”，沒有明確探礦權制度的獨立性，而且，該種探礦權取得也是無償的，盡管規定探礦權通過一定的程序可以轉讓，但并不是市場環境下的流轉，而是國有勘探單位之間的轉移。隨著1996年對《礦產資源法》的修改和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的頒布，探礦權進入市場化階段，探礦權的財產權屬性得以確認，不同的投資主體和資本進入礦產資源勘查領域。探礦權通過行政特許方式取得，探礦成果無償交給國家并由采礦人免費使用的歷史正式結束。

2003年以來，探礦權市場化的程度加劇，通過招拍掛等以價格為主的競價方式成為取得探礦權的主要方式。盡管國家對礦產種類進行分類，根據《礦產勘查開采分類目錄》規定，對屬于第一類目錄下的礦產采取先申請原則取得探礦權，只有屬于目錄下第二類礦產才實行招拍掛的方式出讓，但是地方為了盡可能多地獲得探礦權出讓費，同時由于地方可以對第一類礦產地進行修改，對 “空白地”等也沒有明確的規定，不論是經過礦產普查的礦產地，還是沒有普查的“空白地”，都列入招拍掛程序。一些地方特別是礦藏相對豐富的地方，“炒礦”成為資本逐利的一種主要途徑。

探礦權招拍掛的出讓方式給探礦權市場帶來的亂象和消極影響逐漸顯露，也引起了監管部門的注意。自2009年以來，國土資源管理部門有意逐漸減少探礦權招拍掛。以下為國土資源部公布2009—2013年探礦權招拍掛的情況統計（數據來源：2009—2013年國土資源部國土資源公報）

表1 2009—2013年探礦權招拍掛的情況統計表

從表1可以看出，從2009年以來，探礦權招拍掛的件數和價款收益在減少，其中，招拍掛件數更是逐年減少，2013年相比2009年，下降幅度達到56%。

二、對現行探礦權出讓制度的反思

（一）對探礦權準入主體資格技術標準過低

在我國目前，探礦的主體包括以國家財政撥款為主的單純性勘探單位和商業性的勘探公司。單純性勘探單位屬于國有企業或者國有礦產管理、開采機構的下屬部門。他們接受國家的勘探任務進行礦產勘查，自身并不具有探礦權主體資格，無權取得探礦權，其探礦成果要無償交給國家或采礦單位。另一類是商業性勘探公司，商業性勘探公司自己投資，通過市場途徑取得探礦權。應當說，商業性勘探一方面是礦業市場發展的結果，另一方面是由于我國經濟的發展對礦產資源的需求越來越大，但國家財政資金不足，無力承擔國有勘探單位非商業勘探的經費，不得不通過市場吸引社會資本進行礦產勘探。在這種情況下，無論是立法還是行政管理，都表現出過多的強調財產性的硬件，對探礦權人的技術要求不加重視的現象①。導致的直接后果就是只要有資金再隨便湊合幾個技術人員就組建成立礦產資源勘探公司。

應當說，探礦權市場化之初強化商業探礦權人的資金要求淡化技術標準是一種無奈的選擇。但是，探礦終究是一個不僅要求高資金投入，而且需要高技術投入的行業。只重資本而忽視技術投入的探礦權取得制度給整個探礦行業帶來的消極影響逐漸顯現出來。由于資本的逐利性，投資者為了以最少的投入盡快和更多地獲得投資回報，一個不可避免的問題就是進行資源掠奪或者探礦權的“炒賣”。

（二）探礦權招拍掛出讓違背探礦權財產屬性

探礦權的出讓多采用招標、拍賣、掛牌等公開競爭方式。無論是哪一種出讓方式，其核心是通過價格競爭以價高者得實現交易。從表面看，有利于實現國家對礦產資源價值實現的最大化，但采用招拍掛方式存在以下缺點：

第一，不符合探礦權的本質屬性。探礦權具有財產權屬性，但不同于靜態財產權，其價值沒有固化的載體。換言之，探礦權人在探礦過程中本身并不能產生實際的收益，只有通過勘探，確定了相應礦藏儲量，并通過對礦產的開采才能體現探礦的價值，因此，探礦權的價值只有通過采礦才能最終實現。由于探礦權人在取得探礦權的招拍掛過程中支付了高額的價款，但采礦又是一個長期的過程，造成其投資回收周期長。為了盡快回收投資，減少資金使用的財務成本，探礦權人只能選擇要么轉讓探礦權獲利，要么不顧環境和生態破壞邊探邊采、以采代探，從中獲得利益。

第二，不利于礦產勘探的有效實現。由于探礦權招拍掛的推廣，不可避免地陷入資金圍獵探礦權的怪圈。大量的投機資金進入探礦領域，他們追求的是利益至上，而極少顧及探礦的技術性、科學性和社會公益性。從技術要求層面來講，以地質勘探作為主要職業的地勘單位在探礦事業中的地位是無法取代的。長期以來，由國家財政支付的地勘單位，對勘探的成果歸屬沒有權利支配，不能從中獲得收益。同時，地勘單位由于擁有資產較少，不太可能取得銀行的大額貸款去參與探礦權的招拍掛，最后出現了專業隊伍無礦可探[2]36。以湖南為例，自2003年探礦權出讓實行招拍掛以來，湖南四大地勘局所獲得的探礦權數只占湖南省已發探礦權的20%左右，全省40多個地質勘探隊相當部分無自有探礦權，被動地淪為資本的“打工者”[3]79。許多從事礦產勘探的專業技術人員從地勘單位流失。這已經嚴重影響到我國礦產勘探的可持續性和國家礦藏戰略情報信息的安全。

（三）探礦權人的采礦權優先權的易滋生腐敗

《礦產資源法》第6條規定，探礦權人 “有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權”。無論在理論界還是實踐中被稱之為“探礦權人優先權采礦權”。認為授予探礦權人優先采礦權的主要依據有三：一是探礦權人支付了探礦權費，承擔了很高的商業風險，通過探礦權人優先獲得采礦權的制度安排可以保護探礦權人的投資利益，鼓勵不同投資主體進入探礦領域，從而實現探礦和采礦市場的全面發展；二是探礦權人已經掌握了較為翔實的地質資料，對礦區礦產的儲量、分布、品位、開采的難度更加了解，通過采礦優先權直接辦理采礦權申請手續更為方便；三是探礦權人在探礦過程中已經與當地土地所有權人或者使用權人簽訂了臨時用地合同，修建了進行探采施工必需的臨建設施，許多同時可用于勘探和開采的設備已經在礦區，授予探礦權人優先權可以避免重復建設和資源浪費。如果不賦予探礦權人采礦優先權，新的采礦權人很可能與探礦權人就土地使用權和臨建道路、設施等的補償發生爭議②。但是，探礦權人優先取得采礦權的制度無論從理論還是實踐的結果看，存在以下問題：

1.探礦權人優先權不符合優先權的理論基礎。優先權是法律上基于特殊性考慮而賦予某些特種債權或其他權利的一種特殊效力，以保障該項權利能夠較之普通債權而優先實現[4]15。根據《物權法》的規定，探礦權和采礦權屬于用益物權。從優先權的立法本意看，是賦予特定債權人優先于一般債權人實現其債權的權利，作為物權的探礦權是不存在優先權的。另外，優先權一般基于法定，但采礦權的獲得必須經過行政許可的方式取得，具有嚴格的市場準入規則，任何人未經許可不得進行礦產的開采。因此，探礦權人的優先權無法現實存在。

2.探礦權人利用優先采礦權繞開市場競爭，造成國有資產流失，導致 “尋租”等腐敗現象。由于法律對探礦權人優先采礦的優先標準和實現優先權的條件沒有明確規定，基本排除其他競爭者通過市場配置的方式取得采礦權的可能。由于探礦權人掌握勘探礦區的礦產儲量、礦產分布、開采難度、開采成本等開采信息，與其他競爭者之間明顯存在信息不對稱，甚至不排除部分探礦權人為了以低價獲得采礦權而隱瞞探礦資料的真實信息，如在勘探報告中少報礦產儲量、夸大開采難度等③。一方面使其他競爭者望而卻步，另一方面使自己能夠以盡可能低的價格獲得開采權。當然，探礦權人這一目的的實現，必須要相關監管者的“配合”。哪里有暴利，哪里就有腐敗。礦業市場的暴利來源于采礦，而要獲得采礦權，必須先取得探礦權，取得探礦權成為這些攫利者的必然選擇，那些掌握探礦權準入資格決定權的人就成為他們主要的“公關”對象。于是，礦產資源配置市場轉換為尋租市場，而將政府視為一種相互競爭的利益集團通過一定的方式達到均衡的政治市場[5]18。

四、探礦權出讓制度的完善

（一）完善探礦權準入主體資格制度

探礦權不僅是一種財產權利，同時也具有公共利益性質，由誰探礦以及探礦主體要符合何種資質一直以來存在不同主張，特別是近年來探礦市場的一些亂象更加引起人們的反思。一種主張認為，應該回歸由國家委托國有探礦單位統一探礦的模式。其理由主要有二：一是國家礦產資源的種類、儲量及分布情況等屬于國家主要的戰略情報信息，商業化的探礦容易造成國家秘密的泄露。根據《國土資源管理工作國家秘密范圍的規定》規定：“公開或泄露后會引發嚴重的外交糾紛、邊界爭端的礦產資源調查和為國防建設和軍事目的服務的探測工作情況”屬于國家絕密級秘密。為了防止國家機密泄露，應該由保密制度更完善和保密紀律更嚴格的國有勘探單位進行勘探；二是當時探礦權市場化的原因主要是國家財政資金的不足不得已的選擇，現在國家越來越富裕，完全有能力承擔勘探的資金投入。同時，國家實行礦產資源的統一勘探，可以更加準確地掌握各種礦產的儲量、分布和開采信息，在采礦權的轉讓中可以更加準確地確定采礦權價格，實現國家礦產收益的最大化，勘探的投入可以同時收回。另一種主張認為，礦產勘探應當繼續堅持市場化的方向。他們認為，當時引入市場機制的原因一是實現探礦投資主體的多元化，解決國家財政投入不足的問題，另一方面督促國有勘探單位進行體制改革，解決人浮于事和國家勘探投入浪費的現象。

筆者認為，國家已經從法律和制度上確立了探礦權市場化的方向并且建立了比較完備的運行規則，因此，除了涉及國家安全的礦產資源的勘探應當由國家指定的勘探機構完成勘探外，其他領域應當繼續按照市場化方式進行探礦權出讓。當然，市場化并不意味著要通過招拍掛實現。對于國有勘探單位由于長期無償找礦，沒有資金的原始積累，缺乏財力參與探礦權競價的現實，一是可以采取由財政撥款，對沒有形成礦產地空白區的探礦權通過協議方式授予探礦權；二是對部分國有勘探企業進行改制，通過市場化運作，通過探礦市場獲得探礦權。

面對探礦權市場日益增多的惡意 “炒礦”，蓄意進行掠奪性勘探和破壞環境的現象，法律應當嚴格規定探礦權主體的準入資格。筆者認為，個人由于技術能力和風險承擔能力的不足，而探礦投入越來越高，探礦技術難度越來越大，法律應當禁止個人獲得探礦權④。對于企業獲得探礦權的，除了規定維持探礦所需要的資金要求，更為重要的是對探礦權人的人員技術要求，除了規定相應的從事勘探的技術人才外，對于安全、環保、生態保護等方面的人員和技能也要做出嚴格的準入規定。同時，對能源礦產、金屬礦產和非金屬礦產的探礦權準入條件進行分類規制，在確保能源礦產探礦權準入條件不降低的情況下，適當提高金屬礦產的準入門檻，針對不同的金屬礦產，也要制定差別化的準入標準[6]7。

（二）取消探礦權的招拍掛和探礦權人的采礦優先權

如前所述，探礦本身并不能產生收益，探礦權價值的實現在于采礦過程。不能產生收益卻要支付高昂的價款取得，本身就不符合價格要符合價值的規律。

從國外的立法看，許多國家也實行探礦權的有償取得，美國、澳大利亞、巴西、越南、土耳其等國對于已經通過普查確定礦產儲量的礦區，可以通過招標出讓[7]38。澳大利亞的探礦權依申請人申請而授予，但申請人申請探礦權時，除了一次性繳付申請手續費外，每年還要按照探礦面積繳納租金。政府在征收上述費用后并不納入政府財政腰包而是要用于探礦權的專門管理。盡管有些國家通過采取市場競價方式出讓探礦權，如美國將價值高、面積大的石油、天然氣等礦藏礦業權以市場競價方式出讓，可以確認同時取得探礦權和采礦權。根據美國法律規定，對已獲得勘查權的公司，只要嚴格遵守協議條款，一旦找到和探明礦產后可通過辦理一定的手續直接轉入開采階段，不需重新申請或投標[8]83。這與我國探礦權競價取得有顯著的區別。

可見，對探礦權招拍掛不符合探礦權的性質，也違反經濟規律。如何設計探礦權的取得制度呢？筆者認為，探礦權的獲得可以采取三種方式：一是國家指定；二是協議出讓；三是競價獲得。如前所述，對于涉及國家戰略和安全的礦產資源的勘探應當由國家指定國有勘探單位進行勘探，如核礦資源、稀土資源等。協議出讓的主要適用于以下礦山勘探：一是對《礦產分類目錄》規定的第一類礦產地，并且未開展礦產勘查或雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產的區域的探礦，因為其投入大、風險高，為了保護探礦權人的合理利益，以合理的價格協議出讓有較強技術能力的勘探人更加公平；二是礦產資源條件有限的礦山，其勘探投入大，真正的收益只有在礦產的開采階段，可以采取協議出讓。協議出讓的探礦權采取 “申請在先”即先申請先依法登記的勘探人取得探礦權，鼓勵國有地勘單位申請探礦權，快速實現找礦突破[3]78。對于那些已經通過前期礦產普查確定有豐富礦藏的礦區的探礦權出讓，可以競價取得。

對于競價出讓探礦權的，不能按照原來以出價高低作為獲得探礦權的標準。在具體制度設計上，首先應當廢除探礦權人的優先采礦權。在原來的招拍掛競價獲得探礦權的制度規定下，許多探礦權人之所以明知探礦沒有收益的情況下而不惜高價獲得探礦權，其根源在于可以利用對礦產資料的信息不對稱等優勢，通過其作為探礦權人的采礦優先權低價獲得采礦權，從而達到獲得采礦過程中的暴利。這是造成真正從事探礦的企業無法獲得探礦權，而資金實力雄厚的攫利者排擠其他探礦人獲得探礦權最終獲得采礦權，通過采礦獲得暴利的原因。

因為探礦的價值要通過采礦體現，對探礦權人的收益應當通過采礦權中的分成實現。這樣可以減少探礦權人的投資成本，使其資金更有效地投入探礦之中。準備參與探礦權競價的探礦人對已經通過前期礦產普查確定有豐富礦藏的礦區的采礦收益已有合理預計，因此可以根據自己探礦過程需要支付的成本在探礦權的競價投標中確定合理的采礦收益分成比例。國土資源管理部門可以以相對要求在采礦中要求分成比例低的投標人作為探礦權的中標人。這樣既可保證國家的礦產資源收益，也可使探礦權人獲得合理的投資回報。要保證這一新制度的實現，必須在采礦權的出讓中取消探礦權人的采礦優先權，將采礦權進行公開招投標。探礦權人與其他的采礦人一樣可以參加采礦權的競標。當然，對于探礦權人已經完成礦產勘探，但由于國家礦產開發戰略的需要短時間不進行開采的礦區的探礦權人，應當設立合理補償制度或者由國家協議購買探礦權人的探礦成果，以保證探礦權人的合理投資收益。

（三）完善探礦權資產管理

所謂探礦權資產就是探礦權人在完成規定的勘查程序，探明資源儲量類別、數量、賦存條件等，達到可計量、可評價、可轉讓、可開采程度，就成為探礦權人可確定的存量資產[9]37。所謂探礦權資產管理，就是在既有的技術經濟條件下對勘探形成的礦產資源資產進行綜合評價與評估。探礦權資產管理主要包括探礦權產權登記、探礦權價值評估。

探礦權產權登記是對探礦權確權的過程，通過登記可以明確探礦權的權屬關系，防止權利人繞開管理機關進行探礦權非法轉讓。由于探礦權轉讓需要繳納一定的稅費，當事人為了逃避這一義務，往往以股權轉讓的名義行探礦權轉讓之實。對一般的企業來說，股權的財產范圍較廣，但對于探礦企業來說，探礦權是其主要資產，因此，立法應當規定，探礦企業轉讓股權的，必須同時進行探礦權變更登記。

探礦權作為財產權，必然有其價值體現，但是其價值具有動態性。因此，如何用合理的評估標準進行價值評估在探礦權的管理中尤為重要。我國到目前為止，對探礦權的評估還沒有統一的評估方法和評估標準，不同的評估機構對同一探礦權權價值評估結果的差異很大。這是造成我國探礦權出讓中腐敗現象頻發的主要原因之一。應當說，探礦權評估中的評估因子多，而且各種評估因子的參數變化大，要設計一套完整的評估方案確實存在很大難度。但是難度大并不代表標準不能統一，實際上只要對變數大的評估因子進行專門處理是能夠形成相對可靠的評估標準的。因此，設計一套通用的相對科學和公平的探礦權評估標準是防止探礦權國有資產流失的當務之急。

注釋：

①盡管《礦產資源法》和地方法規都對設立礦產勘探公司要求有相應的技術條件和技術人員，但缺乏明晰而強制的規定，更多的是強調對資金的規定，對于不能達到相應技術要求的勘探主體缺少責任追究規定。

②應當說探礦權人獲得采礦權的，可以繼續利用探礦中修建的臨時建筑和臨建道路，減少一部分機器設備的轉運成本，確實可以節約許多經營成本。同時，在探礦的過程中與當地建立了較好的政企、社企關系，可以減少采礦過程中關系協調的摩擦。筆者在湖南懷化調研的過程中，一個煤礦勘探開采企業認為勘探完成后可以取得開采權，因此，與當地村集體簽訂了長時間的臨時用地協議，同時修建了用于開采的各種設施。后來由于各種原因并沒有取得采礦權，但是由于與采礦權人無法達成補償協議，致使采礦權人長時間無法進行開采。

③實際上，這種情況是現實存在的。一些礦山企業之所以在探礦權的招拍掛競價中，甘愿冒風險高價獲得探礦權，其最終目的是通過低價獲得采礦權而實現其獲得暴利的目的。

④從最近幾年個人獲得探礦權的結果看，許多都是權力變現的結果，多數以轉讓探礦權獲利為目的，無心也無力真正地探礦。

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