環(huán)境公益訴訟的南平樣本

劉建珍 金元寶

環(huán)境公益訴訟的南平樣本

劉建珍 金元寶

新《環(huán)保法》實施后首例環(huán)境民事公益訴訟——南平案開審，但兩次開庭審理，都未當庭宣判。

6月5日是世界環(huán)境日，這天對公益律師、中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘來說，是一個特殊的日子，本該赴SEE生態(tài)獎頒獎大會領獎的他，卻因一場庭審改變了行程，前去福建南平支持這起環(huán)境公益訴訟。

這是新《環(huán)保法》實施后首例環(huán)境民事公益訴訟的第二次開庭審理。因對原告之一自然之友起訴資格爭議太大，6月5日仍未當庭宣判，但在劉湘看來，這場拉鋸戰(zhàn)最終判決不會拖得太長，“7月應該差不多”。

事件進展——訴訟陷入拉鋸戰(zhàn)

5月15日，福建省南平市中級人民法院在該院第一審判法庭公開開庭審理了由南平市人民檢察院、中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心支持起訴的原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與被告謝某、倪某、鄭某、李某，第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局侵權責任糾紛一案。該案是新《環(huán)保法》實施后首例環(huán)境民事公益訴訟。

據生效的刑事判決，2008年7月底，被告人謝某、倪某、鄭某未經批準，從李某手中購得南平市延平區(qū)葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山的采礦權，三被告人在未辦理采礦許可延期手續(xù)和未取得占用林地許可證情況下，開采礦石并擴大塘口，將棄土和廢石向山下傾倒，共造成19.44畝林地原有植被嚴重破壞。2014年7月，南平市延平區(qū)人民法院以非法占用農用地罪分別判處三被告人有期徒刑一年六個月至一年兩個月不等的刑罰。一審宣判后，三被告人不服，提出上訴。2014年11月，南平中院二審裁定駁回上訴，維持原判。

2015年1月1日，原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心依據當日施行的修訂后的《環(huán)保法》，向南平中院提起環(huán)境公益訴訟。原告代理律師認為，“刑事處罰不代表免去企業(yè)所需承擔的民事責任”。

原告起訴請求判令四被告三個月內承擔恢復林地植被的責任，賠償生態(tài)環(huán)境服務功能損失134萬元；如不能在三個月內恢復原地植被的，賠償生態(tài)環(huán)境修復費用110.19萬元，由第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局組織恢復原地植被。

在當天的庭審中，原、被告及其委托代理人、第三人委托代理人到庭參加訴訟。支持起訴單位南平市人民檢察院派員出庭履行職務，中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心發(fā)表了支持起訴意見。在法庭的主持下，原、被告雙方圍繞事實、證據和法律適用問題分別進行了陳述、質證和辯論。

對于原告的訴求，被告方認為首先原告不符合“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上的社會組織”這一公益訴訟的主體資格，同時認為新《環(huán)保法》不溯及既往，當時沒有任何部門和單位要求辦理手續(xù)，不應予以追究。原告代理人認為，原告具備主體資格，被告的行為涉及侵權，不是修訂后的《環(huán)保法》規(guī)定的，修訂后的《環(huán)保法》只是明確原告資格問題。

被告對“采礦行為構成破壞生態(tài)、損害環(huán)境的侵權行為”也提出異議，認為自身并不存在侵權故意。此外，被告內部還出現推卸責任的情況：被告謝某、倪某、鄭某及其代理人認為，侵權責任是與李某之前的開采行為有關，三被告不應承擔主要責任；而李某堅持自己不存在故意破壞林地的行為。原告認為，被告構成破壞生態(tài)、損害環(huán)境的侵權行為，李某應承擔連帶民事責任，四被告應賠償生態(tài)修復費用和功能損失。

第一次開庭，原告方留影。劉湘/供圖

對于共計200多萬元的生態(tài)賠償、修復等費用，被告質疑鑒定人的資格，認為其鑒定報告不夠科學，修復費用不能采用。原告回應稱：“《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》放開了損害評估鑒定必須由環(huán)保部指定機構進行的限制，明確規(guī)定可以委托具備資格的鑒定人進行。本案委托專業(yè)資質的專家，對生態(tài)損害的鑒定、評估是科學、專業(yè)的。”

本案第三人對修復費用評估并未發(fā)表異議，不過他們均認為，由于沒有法律依據，政府行政部門不應承擔修復責任。但原告認為，第三人應履行監(jiān)督、管理職責。

該案沒有當庭宣判，6月5日繼續(xù)開庭，被告方仍不同意進行調解，法院將繼續(xù)考證雙方舉證質證的內容，擇期開庭。

直面現狀——訴訟元年案件無井噴

劉湘認為，該案的意義不僅僅在于是新《環(huán)保法》實施后的首例環(huán)境公益訴訟，還在于其影響性。“當地不止這一家開礦企業(yè)，還有其他家，造成當地生態(tài)破壞。如果這個案子能夠勝訴，我們可能還會對當地其他開礦企業(yè)提起訴訟”。

然而北京中咨律師事務所律師夏軍卻認為，該案先前有刑事判決，證據支持較為完善，案件也得到了地方上的支持，其他案件有沒有這樣的“幸運”很難說。

新《環(huán)保法》實施后，2015年被很多人寄望為環(huán)保公益訴訟“井噴”元年，然而，福建省綠家園環(huán)境友好中心主任林英向媒體表示，從新《環(huán)保法》實施到現在，全國提起的民間環(huán)保公益訴訟還不到10起。原因究竟為何？

工作團隊與公益律師赴現場調研照片。 自然之友/供圖

原因探究——高額費用難支撐

公益訴訟費用高昂，一場公益訴訟的平均花費要十來萬，且上不封頂，資金不足成為環(huán)保公益訴訟一大掣肘。

南平生態(tài)破壞案是幸運的，得到了環(huán)境公益訴訟支持基金的資助，但發(fā)起方自然之友總干事張伯駒曾表示，該基金啟動資金為30萬，囿于現有的資金量，目前資助范圍是立案前的費用支出。

劉湘表示，基金支持模式是可行的，但是否可持續(xù)取決于基金是否可持續(xù)。“訴訟費是可以免交或緩交的，但如果要鑒定，鑒定費往往很高。”

本案中，原告代理人出示證據，證明了原告支出的評估費用、律師費和工作人員差旅費，但被告代理人認為對合理的支出沒有異議，對過高的鑒定費、律師費等費用不予認可。

中華環(huán)保聯合會法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇此前接受本刊采訪時曾表示，環(huán)保公益訴訟還面臨敗訴的危險，以現有的方式運作，沒有很好的資金支持不行，敗訴后錢就沒了。

《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付。”

但對于如何支取有關治理和修復費用及資金的監(jiān)管問題都屬于空白。

損害鑒定難評估

南平生態(tài)破壞案，鑒定主體和鑒定資質及鑒定結論遭到了被告的質疑，而案件卡在環(huán)境損害鑒定評估環(huán)節(jié)，這已不是首例。

2011年10月19日，云南省曲靖市中級人民法院正式受理了自然之友等環(huán)保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟。但立案至今，限于鑒定評估難度大、鑒定評估費用高等問題依然停滯不前。

對于南平案，劉湘指出，依據客觀、科學、低要求的原則，已完成了生態(tài)恢復方案，該方案就包括在生態(tài)系統評估費用中。但難點是原狀是什么，期間服務功能損失包括哪些內容合適，按照環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第ⅠⅠ版）恢復至生態(tài)環(huán)境基線狀態(tài)被告不理解。他認為，破解之道在于盡快出臺強制性評估方法或技術導則。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風險與損害鑒定評估研究中心齊霽此前曾撰文指出，我國環(huán)境損害賠償鑒定評估缺乏頂層設計。盡管《環(huán)保法》、《侵權責任法》等相關法律對環(huán)境損害都做了原則性規(guī)定，但對環(huán)境損害鑒定評估工作的法律依據、技術標準、工作程序和管理辦法以及賠償資金來源等方面缺乏具體的規(guī)定，導致實際工作中可操作性差。

此外，由于環(huán)境損害鑒定評估技術復雜，費用高昂。

參與“云南鉻渣公益訴訟案”的夏軍律師曾對媒體表示，審理案件的法院需要相關環(huán)境鑒定報告，鑒定需要600萬元以上的費用。“自然之友在解決了十多萬元的第一期鑒定評估費用之后，如何解決后續(xù)鑒定費用仍未確定。高昂的鑒定費用，使得一般的NGO望而卻步。”中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心律師吳安心說。

修復責任難落實

南平生態(tài)破壞案，原告認為應由第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局組織恢復原地植被，但第三人認為讓行政機關組織修復林地植被，沒有法律依據。

對于賠償款的歸屬，劉湘認為，此案如果判賠償款是用來恢復生態(tài)環(huán)境的，原告要求第三人來負責使用，但第三人認為沒有這個職責。法律上也沒有明確規(guī)定，如何使用只有看法院如何判決，但這些費用不能歸屬原告。

據了解，目前無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環(huán)境修復資金和服務功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用。最高人民法院在環(huán)境民事公益訴訟司法解釋新聞發(fā)布會上提出，對于目前尚未設立專項基金或專戶的地方，可以采取適合于當地情況且有利于執(zhí)行的支付方式。但對于有關治理和修復費支付到位后，有關款項如何使用，法律和司法解釋均未做出相關規(guī)定。

對于目前環(huán)境公益訴訟面臨的諸多難題，劉湘表示，除了民間組織自身能力仍待提高外，最主要的困難在于法律空白較多。比如，在南平案中第三方評估機構如何選？植被修復誰來組織？沒有錢修復怎么辦？正因為有這些空白，即便將來法院判決，還是會有很多爭議。