德國：森林王國的蔚藍(lán)蛛網(wǎng)

馮應(yīng)馨

德國：森林王國的蔚藍(lán)蛛網(wǎng)

馮應(yīng)馨

柏林房地產(chǎn)的快速發(fā)展侵占了綠地以及花園住房，奧尹豪森中心區(qū)的438個(gè)公園中有300個(gè)正遭受威脅。據(jù)悉柏林大約有900座花園，為市政府所有，他們?yōu)榫用裉峁┝司G茵，也為無家可歸者提供了棲身之所。但目前柏林住房開始緊張，政府開始將這些公園賣給開發(fā)商做建房使用，引起了人們的不滿。這些花園住房的歷史普遍超過了100年。CFP/供圖

■編者手記

一位駐外記者途經(jīng)德國邊境，希望能購買一個(gè)空啤酒瓶留作紀(jì)念，可餐館的老板娘卻不愿出售。原因很簡單，餐館只能出售食物和酒，賣酒瓶所得的收益無法納稅，會(huì)涉嫌違法。正當(dāng)那位記者戀戀不舍之時(shí)，老板娘將風(fēng)格獨(dú)特的啤酒瓶大方地贈(zèng)予了這位國際友人。

這是坊間流傳的一段趣事，講來總會(huì)得到“呵呵”二字。聽者一來打趣記者不夠坦蕩，再來驚異于那位婦人的“迂”。

編者卻對(duì)這份“迂”很是佩服。遙居邊陲小鎮(zhèn)的民營餐館，一天的流水多個(gè)仨瓜倆棗豈會(huì)有官方查賬？有人說，這是德國人標(biāo)志性的民族氣質(zhì)。可能正是這氣質(zhì)塑造了民眾崇尚法律的價(jià)值觀。當(dāng)對(duì)法的敬畏深藏于每個(gè)人的內(nèi)心時(shí)，法律的剛性自然而然會(huì)得到捍衛(wèi)。當(dāng)然，剛性的形成同樣少不了法典、法條本身的客觀與嚴(yán)密。

萊茵河的成功治理是常被環(huán)保人士津津樂道的案例。在看到發(fā)展所留下的道道傷疤后，德國人迅速反省。為了保護(hù)環(huán)境，他們構(gòu)建了密如蛛網(wǎng)的法律體系，以平衡方方面面的利益關(guān)系。加之民眾本身對(duì)法律的敬畏之心，德國最終贏來了森林王國的盛贊。

正是有感于此，編者梳理了關(guān)于德國環(huán)境法律的幾個(gè)關(guān)鍵細(xì)節(jié)，以饗讀者。

什么樣的契機(jī)促使德國在解決環(huán)境問題時(shí)，選擇突出法治的作用？

20世紀(jì)50-70年代，德國同世界各國一樣，選擇以發(fā)展重工業(yè)的方式，來擺脫二戰(zhàn)的重創(chuàng)，但也因此形成了環(huán)境污染型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。資料顯示，德國當(dāng)時(shí)的生態(tài)破壞和污染程度已產(chǎn)生災(zāi)難性后果：萊茵河成為一條毒河，河內(nèi)有毒物質(zhì)濃度達(dá)到了正常值的200多倍，導(dǎo)致沒有任何生物可以存活；魯爾區(qū)的空氣嚴(yán)重污染，不僅白天能見度很低，甚至連樹木也被染成煤灰色。

其后，德國發(fā)生了一系列環(huán)境公共危害事件。環(huán)境惡化給政府帶來了巨大壓力，環(huán)境沖突演變?yōu)樯鐣?huì)沖突。政府為了給民眾一個(gè)滿意的答復(fù)，不得不采取立法、征稅、生態(tài)補(bǔ)償和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等一系列的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策治理環(huán)境，并開始反思工業(yè)現(xiàn)代化。

從20世紀(jì)70年代起，德國相繼出臺(tái)了一系列環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)。其后，環(huán)境內(nèi)容被寫進(jìn)《基本法》，強(qiáng)調(diào)“國家應(yīng)該本著對(duì)后代負(fù)責(zé)的精神保護(hù)自然生存基礎(chǔ)條件”，這一條款對(duì)整個(gè)德國都產(chǎn)生了重大影響。

目前，德國已擁有世界上最完備、最詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)法律體系，聯(lián)邦及各州的環(huán)境法律、法規(guī)有8000部，還實(shí)施了約400個(gè)歐盟的相關(guān)法規(guī)。

在法律上，德國是怎樣借用經(jīng)濟(jì)的杠桿作用來調(diào)解環(huán)保問題的？

在德國與環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)中，經(jīng)濟(jì)環(huán)保法是一個(gè)重要組成部分，在一定程度上促進(jìn)了德國經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和綠色經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展。

德國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)立法主要有三個(gè)特點(diǎn)：首先是立法時(shí)間早，與其他發(fā)達(dá)國家相比，德國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)立法普遍提前三至五年，而與發(fā)展中國家相比，則普遍提前十年以上；第二是意識(shí)先進(jìn)，德國不僅較早地將環(huán)境內(nèi)容寫入《基本法》，也較早意識(shí)到了用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)發(fā)展與環(huán)保的關(guān)系，而且也較早地提出了一些新的概念、體系并以法律的形式加以鼓勵(lì)或調(diào)節(jié)，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可再生能源等；第三是范圍廣闊、規(guī)定細(xì)致，這樣不僅可以做到有法可依、有法必依，也將鉆法律漏洞的可能性降到最低。

最值得一提的是1991年實(shí)施的《商品包裝條例》。該條例首次以法律形式確定了產(chǎn)品責(zé)任原則和商品包裝回收原則，即商品生產(chǎn)者有義務(wù)回收和利用使用過的產(chǎn)品，包裝生產(chǎn)商有義務(wù)回收使用過的包裝材料。該法直接促使德國95家生產(chǎn)、銷售商組成DSD組織，從而形成了德國垃圾處理的“二元體系”。

許多試驗(yàn)場地都遺留著極其嚴(yán)重的環(huán)境問題，在立法方面，德國如何應(yīng)對(duì)科研污染問題做的？

德國是較早意識(shí)到科學(xué)技術(shù)是把“雙刃劍”的國家之一。從上世紀(jì)70年代起，德國就開始不斷頒布法律法規(guī)，把科學(xué)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)放在環(huán)境立法體系中加以規(guī)范，以使科學(xué)技術(shù)對(duì)生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染得到預(yù)防和控制。如，先后頒布了《核能法》、《轉(zhuǎn)基因法》、《化學(xué)品使用法》、《原子能法》等環(huán)保法律。

在斟酌過核能的便利性和安全性之后，德國政府果斷選擇放棄發(fā)展核能，并于2000年4月1日開始實(shí)施《可再生能源法》，以促進(jìn)太陽能、風(fēng)能、水能、生物能和地?zé)崮艿倪M(jìn)一步開發(fā)。與其讓公眾因?yàn)榄h(huán)境安全問題日益憂心忡忡，德國政府更愿意選擇在可持續(xù)發(fā)展的前提下，使能源不斷生態(tài)化。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2014年8月23日，德國古本，數(shù)千示威者在德國和波蘭邊境組成“人鏈”，抗議附近的露天煤礦擴(kuò)建項(xiàng)目。CFP/供圖

德國行政上實(shí)行地方自治原則，這一特點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)方面有何影響？

德國在環(huán)保行政管理方面仍然實(shí)行嚴(yán)格的地方自治，縣、鎮(zhèn)級(jí)地方政府要完成大部分的環(huán)境保護(hù)工作。一方面，地方政府在制定地方各類發(fā)展規(guī)劃時(shí)，都把環(huán)境因素作為必要考量因素。另一方面，地方政府承擔(dān)與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律強(qiáng)制性職責(zé)，對(duì)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理中的具體事務(wù)進(jìn)行直接管理，包括空氣污染控制、水體污染控制、污水處理和廢物處置等工作。

此外，地方政府間還會(huì)以橫向聯(lián)合的方式，來解決一鎮(zhèn)一縣解決不了的環(huán)境問題，或通過聯(lián)合來降低成本，提高效率。如幾個(gè)臨近的鄉(xiāng)會(huì)聯(lián)合起來共建一個(gè)垃圾處理廠，共同聘請(qǐng)相關(guān)公司進(jìn)行管理，有效降低地方垃圾處理成本。如果出現(xiàn)了靠地方聯(lián)合解決不了的問題，地方政府要申請(qǐng)州政府提供幫助，但上級(jí)政府只起輔助作用，主要工作仍舊要靠地方政府承擔(dān)完成。

德國的環(huán)保民間組織充當(dāng)怎樣的角色？能否真正參與到法律的制定中去？

在德國，民間環(huán)保非政府組織數(shù)量眾多且作用非凡。這些環(huán)保非政府組織具有代表居民意愿的法定權(quán)利，能夠參與政府的環(huán)保政策制定和企業(yè)的環(huán)保規(guī)劃。他們?cè)诿耖g的活動(dòng)也門類眾多，其中最重要的一部分活動(dòng)是通過寫信提建議或抗議的方式提醒和督促政府采取更好的環(huán)境保護(hù)措施。

德國的很多環(huán)保法律就是在這些環(huán)保非政府組織的提醒和監(jiān)督中出臺(tái)的，許多政府的公共行為也正是在這些環(huán)保非政府組織的提醒和監(jiān)督中作出調(diào)整。如，德國漢堡市為了適應(yīng)車輛不斷增加的情況，準(zhǔn)備擴(kuò)建公路。可當(dāng)?shù)夭簧侪h(huán)保組織和個(gè)人上街抗議汽車數(shù)量的增加擠占和污染了他們的生活空間。最后政府改變思路，把公路建得越來越窄，促使人們改變出行方式，更多地采用公共交通和自行車等綠色出行方式。

(感謝金道格先生及德國國際合作機(jī)構(gòu)（GIZ)對(duì)本文的支持)