如何提高城市化水平

李軍

如何提高城市化水平

李軍

城市過度消費及非文明消費是象牙走私的罪魁禍首。5月29日，國家林業局和海關總署在北京舉行了“中國執法查沒象牙銷毀活動”，共有662公斤2014年以來執法機關查沒并結案的非法象牙及其制品，在專業粉碎機的粉碎下被銷毀。中國政府將進一步加強野生動物保護，決不讓象牙走私等野生動物非法貿易在中國有藏身之地，為維護全球生態安全作出應有的貢獻。鄧佳/攝

告別臉朝黃土背朝天的農村生活，成為城里人，是一代又一代中國農民的夢想。改革開放以來，我國經歷了令人矚目的快速城鎮化過程，億萬農民實現了當“城里人”的夢想。統計數據顯示，1978年至2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%。我國用30多年時間就趕上了西方國家200年的城市化歷程。城鎮人口和城鎮數量的大幅增加，反過來也為國民經濟持續快速發展、城鄉居民生活水平全面提升作出了重要貢獻。

但與此同時，城鎮化中的一些矛盾和問題也日益凸顯：城市建設用地利用粗放低效，經濟發展的資源環境代價過大，不可持續問題突出，一些城市的“城市病”日趨嚴重等。在當前推進新型城鎮化過程中，必須加強法律制度建設，運用法治的思維和方式規范城鎮化進程中各主體的行為，化解城鎮化進程中出現的各種矛盾和問題，維護社會的公正，從而保障城鎮化各項改革的順利進行。

最關鍵的缺失是法律護航

制度是一個社會的博弈規則，是政府提供的基本公共產品。制度在社會中的主要作用是通過建立一個人們互動的穩定結構來減少不確定性。在快速城鎮化進程中，我國面臨的一個突出問題是制度建設的嚴重滯后，包括法律法規的缺失，這是造成城鎮化中諸多社會問題的重要根源。

例如，在城鎮化進程中，大量的農村人口進入城市是經濟社會發展的必然趨勢，但相應的農村集體所有制和城鄉二元體制沒有及時配套改革，導致離開農村的農民不能自主地退出農村，進入城市的農民又不能公平地融入城市；城鄉人口可以在全國各地流動，但相應的社會保障制度等卻不能在全國各地接轉，以及長期以來存在的農民工問題、留守老人、留守婦女、留守兒童等社會問題。

快速城鎮化對環境也帶來很大挑戰，主要表現為部分城市空氣質量較差；城市地表水環境功能區達標比例低，流經城市河段水質總體較差；城市環境噪聲投訴居高不下；城鎮生活消費方式不盡合理，機動車污染問題突出，部分城市灰霾和臭氧污染嚴重，建筑及家裝污染問題凸顯，廢舊家用電器未得到妥善處置等問題。造成這些問題的主要原因，是城市環境保護總體規劃的法律支持不足。

有報道稱，在我國660多個城市、2萬多個建制鎮中，約有五分之一的城鎮建設存在諸如“現代化國際大都市”、“高爾夫球場”、“萬畝基地”和“百里長廊”等政績工程，其主要資金來源是政府負債。城市化建設一哄而上，缺乏財力支撐，也透支了有限的自然資源與社會資源，產生尖銳的征地矛盾，造成耕地快速減少，犧牲了農民利益。

在城市管理方面，城市急劇膨脹，也出現了城鎮化高速發展與現代城市管理水平不適應的問題，包括初級產業用工荒與高端人才求職難并存、公共交通工具的增長小于城市建設的擴張、土地的城市化水平快于人口的城市化、基本公共服務大小城市分布不均衡等，由此衍生了嚴重的“城市病”。

黨的十八大提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。新型城鎮化是一個系統工程，從長期和根本上看，堅持法治思維、注重法治保障是重中之重。

一些地方在推進城鎮化過程中出現“一任市長一張藍圖”現象，一些領導干部熱衷于另賦新篇、重起爐灶，換一屆領導城市規劃就推倒重來，擾亂了城市化的正常進程。

對此，有專家指出，在繪制和執行新型城鎮化發展藍圖過程中，一些地方之所以有這樣那樣的問題，究其原因，一是部分考核指標難以量化，綠色、低碳、集約、智能等指標如何納入城鄉總體規劃和土地利用規劃尚缺乏可行手段。二是城鎮化規劃決策機制和責任追究機制不健全，一些規劃編制存在唯GDP的政績觀、“唯長官意志”等傾向，規劃編制者很少為城鎮化規劃編制失誤承擔相應責任。出現這些問題歸根結底是由于缺乏法治保障，沒有靠法治保障城鎮化規劃的穩定性、嚴肅性和權威性，沒有靠法治約束城鎮化規劃的實施、管理和評估過程，一旦受眼前利益驅動，就會出現城鎮化規劃隨意修編、朝令夕改的現象，導致城鎮化畸形發展。

從本質上說，城鎮化最終是人的城市化，城鎮化最終結果應該是，每個人的公共權利均等并得到充分保障，傳統的城鎮化造成的城鄉分離，已經明顯地影響了社會的公平正義。法律以正義為依歸。當下城鎮化建設最為關鍵的缺失正是法律護航，許多問題的凸顯恰恰說明法治的嚴重不足。比如，當前我國新型城鎮化建設中存在農民土地物權形同虛設、戶籍制度阻礙農民實現平等權利等問題。

城市化率越來越高，需要法制管理的人力、物力資源越來越多，成為城市重要的開支。Cfp供圖

稍加梳理不難發現，我國城鎮化中法治問題最突出的表現就在于，土地征收過程存在強征強拆現象，尤其是在農村，一些地方政府以城鎮化建設為借口侵犯農民權利的現象大量存在。在城鎮化進程中強調法治化，至少有三個基本原因：一是約束政府公權力的侵害。以前的城鎮化過程中，有些地方出現過政府想干什么就干什么，想征地就征地，想拆遷就拆遷。二是保護公民基本權利。過去的城鎮化一個最大弊端和問題，就是侵犯了農民的基本權利，主要是侵犯農民的土地財產權利、住房權利等。三是維護社會公平正義。我國現在的城鎮化存在很多社會問題，造成很多社會不穩定，就是因為城鎮化過程中存在違背公平正義的現象，損害了人民群眾的基本權利，在一定范圍內造成社會不穩定。

建立完善的法治體系

城鎮化是一項系統工程，需要發揮市場配置資源的基礎性作用和各級政府的作用，更需要重視法治的規范和保障功能。從人類歷史發展看，是城市創造了更具現代意味的法律。人類的集體生活需要規則，并需要各種強制力來保證規則得到遵守。

城鎮化進程中涉及經濟、社會結構和利益格局調整，往往導致社會矛盾增加甚至群體性事件發生，城鎮化也使地方政府公共服務和社會管理的職能增加、責任加大。如果沒有法治的規范，城鎮化就可能陷入雜亂無章，免不了會出現各種權益糾葛問題。

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設法治中國，這為推進法治城鎮化提供了更好的宏觀環境。那么，如何借時代發展的東風，推進城鎮化發展？答案是：城鎮化建設需要法治化。

只有從理念、立法、執法、司法4個方面建立起一套完善的法治化體系，城鎮化推進才可能在法治軌道上運行，各級政府特別是地方政府在推進城鎮化進程中才能做到主體適格、職權有據、行為法定、程序正當、高效便民和權責統一。

推進新型城鎮化至少應當從以下幾個方面努力：第一，牢固樹立法治化的理念。離開法治的規范，城鎮化建設將難免出現這樣或那樣的問題，甚至出現混亂無序狀態。因此，在城鎮化建設過程中應當牢固樹立法治理念，并在實際工作中堅持在法治的框架與要求下展開。就我國特定國情而言，還應當適當調整政績評價體系，加大法治在其中的比重，讓領導干部樹立起對法治的信仰與敬畏。

第二，完善城鎮化建設法律體系。完善的法律是城鎮化的前提與基礎。就當前我國城鎮化建設實際而言，需要重點關注土地、戶籍、城鄉公共服務均等化等方面法律法規的制定與修改，特別是城鎮化規劃立法。將城鎮化規劃以法律的形式確定下來，是保障城鎮規劃、布局和行政區劃穩定性、嚴肅性的重要前提，是實現資源高效合理配置的基本依據，是走以人為本、可持續發展之路的堅實基礎。城鎮化規劃一旦形成并通過，應賦予其相應法律地位，任何人、任何組織不得隨意改變。

利用城市公共設施宣傳關愛消費等環境保護理念是國際上的一貫做法。北京首都國際機場股份有限公司與聯合國環境規劃署日前在北京簽署諒解備忘錄，首都國際機場承諾將利用其巨大的資源向公眾宣傳聯合國環境規劃署的工作成果，雙方也將在環境保護、機場綠色運營和企業可持續發展等領域展開合作。鄧佳/攝

第三，嚴格執行城鎮化相關法律法規。嚴格執行相關法律法規是事關城鎮化成效的關鍵。加緊建立城鄉規劃執法預警制度、規劃信息公開制度、違法信息公示制度、規劃責任落實制度等，改變目前城鄉規劃消極被動執法的現狀，要對違反城鄉規劃的主體和放縱違法的監管者進行嚴懲。同時，社會、公眾也應當積極監督城鎮化建設過程中的違法違規行為。

第四，加強對違法行為的責任追究和受損權益的事后救濟。加強對違法行為的責任追究，是遏制違法行為的重要手段，能夠對潛在的違法者或者違法行為起到一個很好的警示作用。比如，建立城鎮自然資產負債表，明確地方領導的生態環境保護責任、耕地保護和國土征用責任、礦產資源開發責任、自然資源有償使用制度執行責任等，對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的領導干部實施責任追究。同時，還應當對因違法行為而權益受損者提供高效便捷的救濟途徑。

城鎮化是現代化的必由之路，是轉變發展方式、調整經濟結構、擴大內需的重大戰略，是解決農業農村農民問題、促進城鄉區域協調發展、提高人民生活水平的重要途徑。在當前新形勢下，推進新型城鎮化，必須針對突出問題和薄弱環節，加強法律法規體系研究，摒除以往的行政命令式、運動式的工作方式，注重科學規劃實施，加強相關法規、標準和制度建設，為城鎮化的實踐提供科學依據，切實提高城鎮化發展的質量和水平。