環境管理：由總量控制向質量改善升級

鄒春霞

環境管理：由總量控制向質量改善升級

鄒春霞

8月22日，北京空氣質量指數達優等級，顏值爆表，現“閱兵藍”。CFP/供圖

環保部提出的思路方案，在某種程度上即代表了“十三五”期間的環境管理政策。這是“以環境質量改善為主線”的環境管理思路首次被明確，總量控制的管理政策作用將逐漸減弱。

8月初，環保部發布2015年上半年環境污染防治工作綜述，釋放下一個五年中國環境管理轉型升級的信號。質量管理有望成為今后十年甚至更久一段時期內，中國環境管理的根本出發點。不論是對公眾還是環保主管部門而言，這一轉型都顯得十分必須。

質量改善的管理升級

8月4日發布的2015年上半年環境污染防治工作綜述透露：環保部已起草完成“十三五”主要污染物總量減排思路方案，初步提出以環境質量改善為主線，實施環境質量和污染排放總量雙控、協同控制。

根據此前五年規劃的編制過程，新的五年規劃一般由各國務院部門負責起草本領域的規劃，再經各有關部門決策審批。環保部提出的思路方案，在某種程度上即代表了“十三五”期間的環境管理政策。這是“以環境質量改善為主線”的環境管理思路首次被明確，總量控制的管理政策作用將逐漸減弱。

此前在“十二五”期間，環境質量改善僅僅是進入決策層視野，獲得的關注度并不高。業界認為《國家環境保護“十二五”規劃》的出臺，標志著環境質量改善在我國環境管理中的地位日漸提高。“十二五”規劃在提出化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四項污染物總量減排目標之外，首次提出兩項有關環境質量的具體指標，其中之一即是目前公眾廣為關注的空氣質量，提出地級以上城市（333個）達到國家二級空氣質量標準的比例從2010年的78%提高到80%，用五年時間提高2.6個百分點。

不過這一空氣質量指標最終落空。2013年起，全國74個城市率先啟用新空氣質量標準，針對民眾感受最深的霧霾天氣，新標準將PM2.5和臭氧納入常規空氣質量評價，收緊了PM10標準限值。新舊標準之差很容易說明：按照舊標準河北11個設區市空氣質量全部能夠達到國家環境空氣質量二級標準，依據新標準全省則僅有3個達標。

今年1月1日起，實施空氣質量新標準的城市擴大至338個，在8月發布的另一份通報中，環保部稱今年上半年調查分析了328個地級以上城市預案編修情況，督促空氣質量不達標的243個城市及時編修預案。從這一數據不難獲知，截至目前全國有243個城市空氣質量不達標，不達標城市的占比為75%。

但與之相對的是，2014年全國31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團，以及中石油、中石化、華能、大唐、華電、國電、原中電投、神華8家中央企業均實現年度主要污染物總量減排目標通過考核。

總量減排的管理尷尬

為何總量減排完成得很好，空氣質量卻一直不見改善？這是長久以來環保部官員不得不面對的公眾質疑。

總量減排的量與空氣質量的質的差別如何理解？今年2月，在國務院新聞辦公室舉行的國務院政策例行吹風會上，環境保護部副部長翟青再次被問及這一問題。2014年的全國兩會上翟青也曾被兩會代表委員追問。

翟青在回答提問中并未否定總量減排這項管理制度的作用。他列舉了幾個數字：“十一五”初期污水日處理能力是5200萬噸，現在是1.7億噸；從“十二五”開始的火電機組脫硝，在電價等國家經濟政策的支撐下達到6.9億千瓦，占比達到82%；火電行業脫硫能力從“十一五”起步時僅有少數火電機組有，發展至95%安裝率。他認為“作為一項污染防治的制度，總量減排對于有效遏制環境質量惡化功不可沒。”

翟青也坦然承認，現在的問題是，總量減排數據往下走，但環境質量沒有好起來，社會上對此的議論還是比較多的。

在環保部原工程師楊朝飛看來，“十一五”、“十二五”期間，總量控制制度的確發揮了重要的作用。但是再好的政策工具，也難以避免“正效應逐年衰減”的演變規律和發展趨勢，制度改革與制度創新則是必要的和唯一的出路。 環保部環境與經濟政策研究中心高級工程師安彤就曾在《環境與可持續發展》上撰文指出，“十一五”期間，我國環境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標。

“總量控制從本質上講是一項環境監管制度，環境質量改善是環保工作的奮斗目標，監管制度要圍繞環保目標服務，而不能把監管制度提高到與環境目標一樣的高度。”楊朝飛指出，“削減二氧化硫、氮氧化物都是為了環境質量改善，如果環境質量改善不了，削減這些指標的意義就會下降。這就是近年來，公眾為何質疑污染物總量連續十多年下降，且從2007年開始就出現了歷史性的拐點，但環境質量并沒有改善，反而還在下降。”也有專家解釋，這是因為污染物總量大大超過了環境容量的結果，目前改善環境質量的成果還沒有到顯現的時候。楊朝飛不贊成這樣的解釋，“2013年氮氧化物排放量首次降至2010年減排基數以下，這樣大幅度的削減至少不應當使空氣環境質量再下降了吧？”

環保部環境工程評估中心教授級高工周學雙也在接受南都記者采訪時直言：“總量控制只是手段而不是目標，環境質量才是目標。如果法律地位顛倒了，像過去那樣不去著重對目標進行考核而是去考核手段，必然出現現在這種狀況：減排任務完成了，結果卻體現不到老百姓的直觀感受上來。這個就是必須得到糾正的。”

除此之外，總量減排還面臨另外一個尷尬，總量減排與達標排放之間的矛盾。有專家認為現在多數企業都沒有達標的情況下又搞了一個總量，是遵照總量達標還是遵照標準達標，很多時候就亂套了。以數據為例，全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了；但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸。楊朝飛也表示，現在扎扎實實地抓企業達標排放和抓政府改善環境質量，要比籠統抓政府和企業都削減污染物總量似乎更可行、更實際。

8月18日，陜西西安，陜西省環保廳環境監測中心站監測室的工作人員對大型火電設備進行取樣。CFP/供圖

質量改善的轉型戰

不過中國環境管理由總量控制向質量改善轉型并不會一蹴而就。環保部環境與經濟政策研究中心高級工程師安彤在《淺論大氣環境管理重心由總量控制向質量改善轉型》一文中指出，從“十二五”開始，我國將以改善環境質量為立足點，以削減總量為抓手，以保障環境安全為根本，用20年左右的時間完成總量控制向質量改善戰略轉型。

據筆者了解，從“十二五”規劃中總量控制為主，質量改善為輔，到“十三五”質量和總量雙管控、雙約束，再往后或將推行“十四五”期間質量約束、總量指導，“十五五”質量約束，實行清單控制的質量管理輔以質量達標。在20年的過程中，逐漸淡化總量控制在環境管理中的作用，完全確定質量管理的環境管理策略。

其中，大氣領域治理的思路轉型最早也相對最快。2012年12月，我國第一部綜合性大氣污染防治規劃《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》的出臺，提出環境空氣質量中可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物（PM2.5）等4項污染物年均濃度的下降目標，即標志著我國大氣污染防治工作的目標導向逐步由污染物總量控制向改善環境質量轉變。2013年9月出臺的國家大氣污染防治行動計劃中更是完全以質量改善為最終目標。

不過，就目前而言，總量控制尚難完全退出中國環境管理。最近正在審議的《大氣污染防治法》修訂稿，因寫入國家對重點大氣污染物排放實行總量控制，被諸多業內專家認為是理念的倒退，引發大范圍質疑，但在三審中該條款并未刪除。

翟青在前述國新辦政策吹風會上也表示，在“十三五”的工作安排中，總量減排作為新修訂的《環境保護法》明確的一項制度會繼續堅持下去，力爭圍繞環境質量改善統籌安排總量減排工作部署，努力讓大家感受到總量減排和空氣質量是有關系。

對目前全國的環境現狀而言，有區分的管理政策是十分必要的，以西藏、青海、新疆為例，這些地廣人稀、工業企業少的省份本身的排放強度較低，強行派發指標實行總量減排此前已遭質疑。另外，酸雨、二氧化硫污染并非全國性的污染，而是局部性的，是否應該實行全國性的總量減排也需考慮。

環保部 8月透露的信息顯示，“十三五”期間在堅持總量減排制度外，還將對總量減排制度進行調整。“十三五”期間主要污染物總量減排，實施分區域、分行業差別化總量控制要求，加強污染物排放濃度、速率、總量的時空精細化減排管理的總體思路。

另外值得關注的是，此前針對總量減排的量與空氣質量的質之間的差別，翟青指出兩個原因：一是污染物排放總量太大，遠超出環境容量，總量下降的幾個百分點難以帶動環境質量的全面改善；二是總量控制范圍不夠，對大氣影響比較大的煙塵、粉塵、揮發性有機物等污染物，沒有納入總量控制范圍；影響水質量的總磷、總氮等相關污染物也沒有納入。

這或許是十三五期間總量控制的調整方向。