日本新安保法案加劇地區緊張局勢

☉胡波

日本新安保法案加劇地區緊張局勢

☉胡波

9月19日凌晨，日本國會參議院全體會議強行表決通過“新安保法案”，至此，日本安保法案修改已塵埃落定。新安保法案其實是兩項法案，分別是《國際和平支援法案》與《和平安全法制整備法案》。其中，《國際和平支援法案》是為日本自衛隊支援多國軍隊提供依據，《和平安全法制整備法案》包括《自衛隊法》《聯合國維持和平活動（PKO）合作法》《重要影響事態法》《武力攻擊事態法》《網絡安全法》等10部修正法，規定了自衛隊行使集體自衛權和發起武力攻擊的條件。

這是二戰結束以來，日本安保政策的一次重大調整，新安保法案為日本軍事正常化全面松綁，使得日本和平憲法第九條的約束名存實亡。根據該法案，日本自衛隊已與軍隊無異，而以首相為首的內閣具有發動戰爭的實際裁決權。從制度上而言，日本已沒有發起新戰爭的任何障礙。因此，日本國內甚至將該法案稱之為“戰爭法案”。

不過，雖然遭到了國內7成以上民眾的反對和國際社會的廣泛譴責，但既然成為了法律，在日本即是木已成舟，今后具體怎么做則完全取決于日本行政當局的判斷和意愿。

強化與美同盟的新“投名狀”

日本是美國在亞太最重要的盟國，但長期以來，日本與美國的軍事合作在范圍和深度上卻不如美國相對次重要的盟國，如韓國和澳大利亞，原因之一是日本國內法律特別是和平憲法的限制。日本在軍事上對美國的貢獻主要是財政支援和后勤保障，比如分擔美國的戰爭開支，承擔美軍在日本基地的部分費用，在戰場外為美軍提供補給等。日美雙方在軍事上的融合度也相對有限，聯合指揮體系都尚未完全建立起來。

日本近10余年來的一大安全訴求就是結束戰后安排，謀求軍事正常化。而隨著美國全球實力相對下降，出于應對中國快速崛起及推行“亞太再平衡”戰略的需要，美國近年來在戰略上對日本的期待大幅提升。美國希望日本在亞太乃至全球發揮更大作用，以更好地遏制中國的海上崛起并配合美國處置全球危機，為此美國積極支持日本解禁集體自衛權并向海外派遣自衛隊。

今年4月，美國和日本就新版《日美防衛合作指針》達成一致，允許日本武裝力量在全球扮演更具進攻性的角色。該指針最重要的兩大變化，一是消除了日美軍事合作的地域限制，從“周邊”擴展到全球；二是合作內容實現全覆蓋，強調從平時到發生突發事件的“無縫”合作，如維和、救援、預警、情報分享、監控、偵察、訓練、演習、攔截彈道導彈、航船護衛等等。這些變化與日本戰后的和平傳統相悖，要貫徹指針內容，日本就必須修改舊的安保體制。

為滿足這一要求，安倍4月在美國眾參兩院聯席會議上承諾將通過新安保法案。該法案用“重要影響事態”替代原來的“周邊事態”，掃除了日本自衛隊向美軍等外國軍隊在全球范圍內提供支援的障礙。新《武力攻擊事態法》則全面解除了日本“專屬防衛”和“后勤支援”的限制，這為日美雙方的所謂的“無縫”合作提供了條件。

更大的操作空間

除日美同盟威懾力以及美國的支持將出現可以預見的增強外，日本政府在危機處置方面的權力也得到了空前的增強，國會的作用被削弱。

新《武力攻擊事態法》界定了行使集體自衛權的所謂“存立危機事態”，把“日本或與日本有密切關系的國家遭到武力攻擊，日本存亡受威脅、存在國民權利被徹底剝奪的明顯危險”的情況，定義為“存立危機事態”，在此情況下即使日本沒直接受攻擊，也可對他國行使武力。這就是所謂武力使用的“新三要件”，而此前自衛隊行使自衛權的首要條件、也是最關鍵的條件是“日本本國受到直接武力攻擊”。

而且，出現“存立事態危機”時，只要日本內閣同意，即可采取行動，后由國會補辦批準手續。這意味著無論是在形勢的判斷，還是具體應對等問題上，國會都沒有任何實質的發言權。

更吊詭的是，迄今為止，日本政府包括安倍本人沒有對具體哪些行為會滿足上述三個必要條件予以明確解釋，這就給日本內閣留下了相當大的操作空間，可根據政策需要隨意解讀這三個條件。沒有了國會及和平憲法的掣肘，日本將更加有恃無恐。

新安保法案還發明了“灰色地帶事態”的概念。所謂“灰色地帶事態”是指介于戰爭與和平狀態之間，例如外國軍艦擅自侵入日本領海、外國的武裝漁民非法登陸并侵占日本的離島等。在“外國武裝集團登陸島嶼”“外國軍艦侵入領海”“日本民間船舶在公海遭到攻擊”的緊急情況下，日本政府能借助電話會議通過決議，由首相迅速向自衛隊下達“海上警備行動”和“治安出動”命令。

值得注意的是，日本內閣在回應國會質詢時承認，“灰色地帶事態”假定的種種情況出現的最大可能性是在其西南諸島與中國的低烈度危機中。

新《自衛隊法》還規定，對于為協防日本而活動的美軍及其他外軍艦船，自衛隊能參與防衛。比如，美軍軍艦在東海公海水域對某國艦船進行監視追蹤時遭火控雷達鎖定，根據新法，護航的日本軍艦或戰機能對某國軍艦進行警告射擊。

和平與發展的時代主題下，還鮮有一國在公開的安全戰略文件或安全法中對另一國進行如此赤裸裸的威脅，日本算是開了先河。新安保法案的通過對很多國家很多人而言都是當頭一棒，中國特別需要重新認識日本的政治社會及日本可能帶來的威脅。

推高中日擦槍走火的風險

新安保法案通過“重要影響事態”“存立危機事態”和“灰色地帶事態”三個核心概念全面顛覆了原有的安保體制，用含混不清的措辭諸如“威脅”，代替了“本土受到直接攻擊”這樣的剛性動武條件。

在戰爭與和平的重大問題上，國會既已被邊緣，那么“威脅”的判斷和應對權限就完全集中在內閣一小撮官僚手中，而官僚的信息又主要來源于外務省和自衛隊一線官員。這個圈子不大，而且非常封閉，流動性很差，日本普通民眾根本難以企及。

愛好和平的人們并不能改變日本政治的運行和發展軌跡。須知，日本的右翼和軍國主義分子始終就是一小部分人，即便在二戰時期，這個觀點也是成立的，大部分日本民眾不過是被煽動或裹挾進來的犧牲品。然而，日本的歷史卻往往是這一小撮創造出來的。即便大多數國民反對也于事無補，新安保法案得以通過即是明證。

首先，按照日本的決策和政策實施習慣，新安保法案通過后，海上保安廳和自衛隊還會出臺一系列現場處置細則，將戰與和這樣的戰略問題庸俗化為具體的行動章程。鑒于新安保法在一些重大問題上的語焉不詳，內閣的權力必然會下放，海保廳和自衛隊一線官員也將由此取得較大的自由處置權限。

其次，新安保法案正式宣告日本海洋戰略及政策立法工作徹底完成，從離島及專屬經濟區管理，到危機處置應對等，法律上都有詳細的規定。而在日本，法律往往大如天，一旦成為法律，則包括首相的任何人都不得違背。這些法律規章會給日本行政當局和自衛隊造成非常大的壓力，在邦交和法律發生激烈沖突時，囿于日本國內特殊的政治生態，日本必然會傾向于遵循法律而漠視對外關系。

另外，新安保法案的模糊和彈性還可能被日本右翼勢力利用，一旦出現危機，右翼必然會借機在某些概念上做些極端的闡釋，要求日本政府采取行動。在現代媒體高度發展、資訊高度使捷的時代，右翼的炒作或曲解即使不能完全左右日本政府的決策，也會大大壓縮日本政府的政策選擇空間。

作為利益攸關方，中國有權利要求日本就新安保法案的一些細則做出令人信服的解釋和承諾，否則中日間的和解只能是建立在沙灘上；另一方而，要想維系和平，必須做好萬一準備，中國有必要對等提高威懾力度和級別。

【作者系北京大學海洋戰略研究中心研究員】

（轉自《中國新聞周刊》）