人口發展壓力下政府管理崗位臨聘人員員額控制問題探析

李 琦

（武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430072）

2015年4月本課題組通過近三個月對深圳市LG區的13個街道及政府職能部門走訪調研，數據分析，街道一級政府管理崗位臨聘人員員額規模控制及管理現狀如下。

根據統計資料匯總，當前LG區臨聘人員總體員額規模及其構成概況如下：

表1 LG區臨聘人員崗位與員額規模及構成

（1）自2012年以來，LG區臨聘人員崗位與員額規模呈現出明顯的攀升趨勢。其中，總體增長規模為5 298，總體增長率為19.89%，年均增長率約為4.64%。

（2）在員額規模構成中，街道辦臨聘人員崗位與員額規模占據最大份額，而且上升趨勢遠遠超過其他系統。事實上，自從2011年以來，LG區街道一級臨聘人員崗位與員額規模絕對增長值為4 272，占到LG區臨聘人員崗位與員額總體增長規模的80.63%；總體增長速度達到46.55%，年均增長率約為10.03%，遠高于LG區臨聘人員崗位與員額規模的增長速度。

（3）教育、衛生、公安，乃至于區直和駐區單位的同期臨聘人員崗位與員額規模總計絕對值為1 026，在總體規模增量中所占比重不到20%。其總體增長率只有5.88%，年均增長率約為1.44%，既低于總體LG區臨聘人員崗位與員額規模增長率，更是遠低于街道一級臨聘人員崗位與員額規模的增長速度。

綜上分析，自2012年以來，LG區臨聘人員崗位與員額規模主要壓力則來自于街道辦臨聘人員崗位與員額規模的快速增長。因此，要想實現對LG區臨聘人員崗位與員額規模運行趨勢的有效把握和控制，就必須深入分析本區街道一級臨聘人員崗位與員額規模的運行概況、發展趨勢及其他方面的內在規律性。

本次調研所使用問卷共包括受訪者個人基本情況、區臨聘人員崗位設置及其相關運行現狀、相關政府職能設置及其運行現狀等三個部分。其中，第二部分共有22個選擇題項，主要包含五個方面的內容，涉及“工作客觀衡量”、“工作人員個人素質”、“工作人員工作態度/意愿”、“工作崗位設置現狀”以及“工作崗位規模確定影響因素”等五類基本指標。數據分析顯示，22個結構性題項均獲得了較好回應效果。經由運用SPSS17.0版統計分析軟件對各個題項的描述性分析與相關性分析，關于區各街道臨聘人員崗位設置及其相關運行現狀，可以得出以下幾點結論：

1.在工作客觀衡量方面：受訪對象普遍認為臨聘人員所承擔工作任務量大、內容復雜，且除了政府公務員之外，總體上多數人認為臨聘人員往往需要加班方可完成任務。訪談資料整理得出了類似結論。由此可見，就臨聘人員所承擔的客觀工作量指標而言，一方面，臨聘人員承擔了大量復雜的職能任務，業已成為各街道不可或缺的重要工作力量；另一方面，其工作量大、負責，且很辛苦，是一類強度較大的公務工作。

2.在臨聘人員個人素質方面：盡管政府工作人員多數認為其素質有待提高，但是給予負面評價的比例不高，而抽樣總體中多數受訪者認為臨聘人員擁有與其所承擔工作相稱的專業化水平，且工作績效良好。另一方面，絕大多數受訪人員都認為臨聘人員現有薪酬水平過低，與其所承擔工作與專業化水平不相稱，也不利于臨聘人員工作必要激勵機制的有效運行，并且實質上影響了臨聘人員隊伍素質的進一步提高。

3.在臨聘人員的工作意愿或態度方面，數據分析顯示出一定的背離現象。一方面，多數受訪者認為現有臨聘人員的工作服務態度良好，工作積極性或熱誠較高。但是，另一方面，多數受訪者又認為臨聘人員的離職意愿和離職率都較高，而且抱怨也不少。結合有關臨聘人員素質方面的分析結論，以及訪談資料，可以推論，目前臨聘人員對于現有工作崗位還是很期待，在能力和素質上也勝任。這同時也或許意味著雖然臨聘人員存在離開目前工作，尋找更好的工作的念頭，但是在尚未找到之前，還會選擇繼續留在現有工作崗位上。究其原因，結合訪談資料，主要是由于薪酬過低，缺乏必要維持和激勵機制，使得臨聘人員工作壓力過大，從而難以安心于本職工作。

4.在工作崗位設置現狀類指標方面，受訪人員之間出現了顯著的意見分歧。這與各街道之間較為明顯的差異性是相一致的。一方面，在工業較發達、流動人口較多的街道，生活成本更高，臨聘人員崗位工作任務也更為復雜、繁重，因而臨聘人員穩定性較低，進而影響了街道各部門工作的正常運行。相關街道或部門因而往往會感到人手不夠，希望能夠獲得更多臨聘人員員額，以數量抵消臨聘人員隊伍高流動性和較低工作意愿所帶來的壓力。與此同時，另一方面，在工業相對落后、流動人口相對較少、生活成本也相對較低的一些街道，街道或社區工作任務相對簡單、輕松，臨聘人員隊伍的穩定性較高，工作連續性和質量相對更強。在這些街道或社區，就不會感到人手緊張的壓力，從而不會感到現有臨聘人員崗位員額的不足。

通過走訪調研和數據分析，我們對當前人口發展壓力下城市管理崗位臨聘人員使用情況科員額控制問題做出以下思考和探索。

一、臨聘人員崗位規模普遍存在超編現象，但仍有缺口

就回歸模型分析結論而言，13個街道臨聘人員崗位與員額規模總體上還處于控制范圍之內，是較為合適的。但是，如前所述，根據LG區編辦所提供的統計數據，在所有的13個街道中，其中A街道（訪談資料顯示，2014年A街道的實聘臨聘人員崗位與員額規模為1 733個，同期區編辦核定員額為1 680，已經超標53個，超標約3%），其余12個街道實有臨聘人員崗位與員額規模遠遠超過區編辦所核定的員額規模17%。B區編辦2012年核定的各街道臨聘人員崗位與員額規模總量為10 248個，而各街道實際聘有臨聘人員員額總量為12 604個，超標2 356個，達到核定員額總數的22.99%。與此同時，調研資料分析和深度訪談資料又顯示，就數量規模而言，多數受訪者認為員額規模偏少，區編辦核定員額規模不夠用。由此可以推論，區編辦核定的員額規模與各街道實際崗位需求之間還是存在一定差距的。

值得指出的是，在回歸分析部分，現有關于各街道臨聘人員崗位與員額規模是否處于預測與控制區間的結論是建立在對各街道現有臨聘人員實際員額規模進行回歸分析和測算基礎之上的。因此，單從回歸分析結論是難以驗證現有員額規模是否是合適的。結合調研問卷和深度訪談資料，則可以推論，區編辦核定的員額規模相對偏少，但各街道現有員額規模卻符合各街道實有崗位與員額規模總體數據演化邏輯，在可控范圍之內。因此，各街道臨聘人員現有崗位規模總體上在可控范圍之內，也可以說是合適的。另一方面，由于各街道實有崗位規模遠遠超過區編辦核定規模這一事實的存在，同樣明顯的是，各街道臨聘人員崗位規模面臨著較為突出的規范化控制問題。

二、臨聘人員崗位規模控制的依據的合理性探討

上述問題至少包括兩個方面：其一是崗位規模確定與控制標準是否合適與規范問題；其二是崗位規模總體控制工作是否有據可依的問題。這不是經由上述回歸分析可以得出結論的一個問題。但是，本次研究的問卷調查與深度訪談資料分析顯示，受訪者普遍認為LG區現有臨聘人員崗位與員額規模確定依據并不恰當，應該予以調整。另一方面，深度訪談資料顯示，盡管各個條條管理系統制定和出臺了一些條條崗位控制標準，但這些標準往往脫離地方實際，尤其是脫離了LG區各街道實際，是難以匹配到位的；而LG區乃至于各街道也沒有一套較為系統的臨聘人員崗位規模管理與控制制度。因此，LG區街道臨聘人員崗位與員額規模管理與控制工作面臨的一個首要問題是缺乏一套有效的控制標準與制度規定依據。其實，這也正是本課題需要解決的一個基本問題。

三、街道一級臨聘人員崗位規模管理與控制綜合模型的提出

根據以上研究結論，尤其是根據問卷資料統計分析與歷史數據回歸分析結論，LG區各街道臨聘人員崗位與員額規模的有效規模控制模型如下：

（一）LG區各街道臨聘人員崗位規模管理與控制綜合模型

（二）LG區各街道實有臨聘人員規模回歸分析經典模型

由此可見，置信區間是一個可以隨樣本取值規模（n）定期調整的數值。樣本數值越大，模型的有效性越強。這意味著，編制管理部門精確的編制檔案管理工作是相當必要與重要的。此外，必須強調的是，由于回歸模型為規模預測與控制模型，只是解決了控制指標與規模數量控制范圍問題。至于各個街道具體崗位與員額規模，還得由相關決策部門綜合考慮各方面實際情形在控制區間內確定一個具體崗位數值。

在此基礎上，更為重要的，LG區相關決策部門應該進一步制定一套各街道臨聘人員崗位與員額控制與管理辦法，以實現員額規模的定期與常規化調整。具體地，就是要確保實現臨聘人員崗位與員額管理的規范化、可預期與可控化，同時，也確保能有效地適應各街道具體工作實際的變動需要而對各街道臨聘人員核定員額規模進行及時、有序、有效的動態調整。

四、臨聘人員隊伍穩定性問題

調查問卷數據分析顯示，目前LG區各街道臨聘人員隊伍的穩定性問題相對突出，但調研數據顯示出較為明顯的意見分歧。結合深度訪談資料可知，對于不同類型的街道，其臨聘人員離職意愿有著很大差距。事實上，對調查問卷數據相關題項的Spearman相關性檢驗表明，離職意愿、抱怨多等兩個題項與工作量大題項之間呈現出極其高度顯著正相關關系，而離職意愿與離職率之間也呈現出極其高度的顯著關系。與此同時，研究人員也發現，即使是在一些工業很發達的街道，也有一些很富有的本地居民愿意讓自己的孩子進入臨聘人員隊伍。這表明，目前LG區各街道臨聘人員隊伍穩定性既是一個較為明顯問題，但也是一個存在明顯區域差異的問題，需要管理者根據具體情形酌情考慮，采取有針對性的管理措施與制度安排，而不可一刀切。

五、臨聘人員激勵機制科學性問題

調研問卷數據Spearman相關性檢驗顯示，各街道臨聘人員工作穩定性問題之所以存在，一個重要原因在于他們沒有獲得預期報酬水平。簡言之，就是薪酬激勵機制不夠科學，沒能建立起正常的組織平衡維持機制。這一結論事實上也被深度訪談資料所證實。而訪談資料還顯示，當前LG區各街道臨聘人員激勵機制更為嚴重的問題在于根本就沒有一套有效的工作激勵機制。既然維持一支高效穩定的臨聘人員隊伍是基層工作正常開展所必需，也是LG區各街道工作順利實施的基本需求，因此，建立一套科學有效的激勵機制也就成為當前LG區街道臨聘人員崗位管理的內在要求。基于區財政現狀，結合調研分析結論，目前可行的臨聘人員激勵機制優化措施可能包括以下幾個方面工作：

1.適當提高臨聘人員薪酬水平。普遍認為，應該與各街道一般工資水平持平，一般要求是在月凈收入2 500～3 500元左右，專業技術人員工資待遇則應該更高一些，且實現動態調整。否則，人員素質和臨聘人員隊伍穩定都難以保證，街道和社區工作也就無從有效開展了。

2.構建合乎勞動法的臨聘人員年資制績效薪酬制度和分類管理制度。前者可以建立一種較為科學的工齡工資與績效薪酬相結合的工資制度，確保必要的工作經驗積累和工作人員隊伍穩定；后者則是對不同類型臨聘人員實施不同的管理制度，至少是不同的薪酬管理制度，確保按照市場規律招聘到合乎要求的專業管理人才，保證臨聘人員隊伍必要的素質保證。根據有關訪談對象建議，結合人力資源管理一般原理，對于臨聘人員崗位應該進行具體分層，至少分為管理、輔助與工勤人員三類，分別實施不同的管理制度。

3.構建必要的工作晉升激勵機制。一個較為可行的工作發展激勵機制或許是構建臨聘人員崗位等級管理機制，也就是在對臨聘人員實行崗位分類基礎上，為每一崗位類型確定不同的工資與職位等級，使得頗具深圳特色的臨聘人員這一特殊群體具有自身內在的工作發展晉升機制。簡言之，仍然實行目前三年一聘的聘任制，但是對于多次連續獲聘的臨聘人員則承認其既有工作經歷和相應的工資與職位等級。當然，另一方面，也應該構建有效的臨聘人員崗位“出口”機制，使得有關部門能夠對不稱職的臨聘人員做出及時有效的處理。

4.適度放權，給予各街道一定的人事自主權。調研資料顯示，目前有關臨聘人員任用標準較為科學，但是由于人員流失率較高，而選聘人員管理權卻在區一級，導致臨聘人員隊伍崗位補聘到位率較低，無法滿足工作需要。因此，各街道呼吁應該簡化臨聘人員招錄程序，對于一般性臨工區一級只核定與控制員額，制定相關招錄標準和程序方面的制度，具體操作則由街道一級來實施。

5.實現對臨聘人員的崗位培訓制度化、規范化。臨聘人員崗位培訓是實現有效人力挖潛和必要崗位認同激勵的有效措施，可由區政府有關部門統一安排，也可由各街道獨自安排，但必須常規化、制度化、規范化，在實現崗前培訓規范化的基礎上，定期開展臨聘人員業務知識技能培訓。

6.關于勞務派遣制度的質疑。多數訪談對象認為，其一，由于存在過多的行政干預，勞務派遣形同虛設，實行勞務派遣關系的臨聘人員與沒有實行勞務派遣關系的沒有多大差異，只是多了一個中介層，增加了管理成本。同時，由于派遣公司是政府自設，且缺乏必要競爭性，最終很可能還是政府買單，會形成歷史隱患；其二，勞務派遣對所有臨聘人員一視同仁，不符合人才管理的分層分類管理要求，尤其是技術類專業人員，很難在現行勞務派遣和經費包干制度安排下找到符合要求的人才；其三，勞務派遣制度給臨聘人員帶來的心理壓力很大，由于實行“老人老辦法”，勞務派遣制度在同類工作人員中間制造了較為明顯的心理不平衡，更造成臨聘人員公司勞工低人一等的身份意識，是造成現有臨聘人員隊伍不穩定的根本原因之一；其四，臨聘人員原先享受的一些待遇，比如社保由所在單位或社區工作站購買，實施勞務派遣之后，改由派遣公司統籌，實際上成了“變相減工資”，更增加了臨聘人員的反對理由。此外，還有些工作崗位由于保密等特殊要求，不適宜使用勞務派遣，比如走私稽查等工作。由此，或許可以推論，勞務派遣制度效率較差，無法適應LG區臨聘人員隊伍有效管理的要求，應該予以撤銷或者進行真正意義上的市場化改造。

[1]夏書章，王樂夫.行政管理學[M].廣州：中山大學出版社，2014.

[2]薛冰，梁仲明，柴生秦.行政管理[M].北京：清華大學出版社，2012.

[3]徐雙敏，張遠風.公共事業管理概論[M].北京：北京大學出版社，2007.

[4]程惠霞.公共部門管理學[M].北京：北京大學出版社，2009.