二孩：全面放開有多遠？

文/包蕾萍

3月15日，兩會記者招待會，李克強總理正裝以待，氣氛熱烈而莊重。當記者拋出“社會又出現了要求全面放開二孩的聲音”一問時，李克強總理簡短有力地回答：“去年我國已經開始實施單獨二孩政策，現在正在推進，也正在進行全面的評估。我們會根據評估的結果，也考慮中國經濟社會發展和人口結構變化的情況，權衡利弊來調整和完善人口政策，并按照法律程序調整和完善人口政策。”短短百字，點亮了全面放開、科學評估和依法管理三個關鍵詞，引發媒體熱評。

全面放開怎么“放”？

明確政策導向。就在李克強總理此次招待會前不久，2014年12月18日，原全國人大常委會副委員長、全國婦聯主席彭佩云飛赴上海，在上海市婦聯安排下，于西郊賓館聽取了上海社科院單獨二孩決咨課題組關于政策實施效果評估的調研成果。在1個多小時的專題匯報中，彭大姐仔細記錄每個觀點，有感興趣處立刻停筆追問，對數據的敏銳度和準確把握，令在場所有人折服。當我提出“全面放開二孩具備社會基礎”時，彭大姐微笑著問道：“現在還有誰反對嗎？”我回答道：“至少目前政策并不明朗，到底我們是要鼓勵生育還是限制生育，政策執行層面有很多困惑。”彭大姐點頭道：“政策需要進一步明朗，不僅從婦女利益，從全國人民利益，從國家民族的層面來說，生育政策都應該逐步調整完善。”

2014年單獨兩孩政策出臺以后，媒體都在關注“為何出生人數低于預估”這個問題，全國只有106.9萬對夫妻申請，遠遠低于200萬對的預估數。政策遇冷的關鍵在于政策導向不明，缺乏有力的配套措施。如果明確二孩是鼓勵的方向，在工作、家庭各個環節都需要有相應的配套支持手段，改變二孩母親連晚育假都不能享受的局面；對于按計劃數量生育的二孩家庭，也應該有經濟、稅收等方面的政策配套。我們的東亞近鄰韓國，為了提高生育率，大膽啟用稅收手段，2015年1月最新推出單身稅，引起各界關注，暫不論其決策是否恰當，但用稅收杠桿來明確生育導向的做法值得關注。國內的政策之所以模糊，很大一部分原因在于行政管理高度碎片化，衛計委、社保和稅收部門很難協同，這也就是李光耀在回憶錄里提到的“層巒疊障”。新加坡官方很難理解為什么中國政府最高層決定的事項，落實到基層，在不同部門之間仍舊需要反復“協調”。

生育率動態調整。從國際來看，生育政策調整的立足點，在于生育率的高低。各國生育政策自20世紀70年代至90年代普遍經歷了從無到有的過程，具有動態調整的特點。1976年78個沒有制定生育政策的國家，在20世紀90年代半數出臺了生育政策。這些生育政策雖然分為限制和鼓勵兩種類型，但同一個地區或國家在不同的時段，根據生育率的高低可能采取完全不同的生育政策，如德國、日本、韓國、中國臺灣，都經歷了從控制型到鼓勵型的轉型，非洲和拉美等高生育率國家和地區，也紛紛從不控制轉向了控制型生育政策。

中國自1980年實施獨生子女政策以來，人口控制效果顯著，家庭生育率不斷走低。北京、上海這樣的大城市，不僅低于2.1可替代水平，甚至出現了0.8的超低生育率。值得注意的是，生育率一旦越過拐點，進入下降通道，就難以再次轉為上升趨勢。臺北近年來采取了數十項家庭友好政策措施，但生育率仍舊居“低”不上，影響了臺北市民對國民黨執政能力的信心。德國和法國相比，經濟發展最大的劣勢就在于人口老化，家庭政策不夠友善。這些負面經驗都告訴我們，根據生育率的高低及時調整政策，可以盡早避免和預防經濟社會發展的連環問題產生。

城鄉統籌發展。獨生子女政策出臺以來，長期實行城鄉差別化待遇，其初衷是為了保護農村家庭的生育意愿，但也造成獨生子女大量集中在城市地區的不均衡現象。數據顯示，從全國來看，農村獨生子女在同齡人口中不超過10%，而城市獨生子女人口比例超過60%。這種不均衡帶來的弊端是城市人口的生育意愿長期被壓制，失獨家庭風險大幅度上升。城市家庭和農村家庭相比，親緣關系本來就較淺。缺乏血緣、地緣網絡支撐的城市人，只剩下業緣和一個孩子，一旦失業失獨，就會踏入悲劇的深淵。因此，從這個意義上來說，單獨二孩政策較好地落實了城鄉統籌發展的要求，取消了對城市單獨家庭的一胎限制。但二孩政策的全面放開，還需要進一步的周密設計，取消城鄉差別化待遇，既形成人口結構上互補流動的級差，也帶動經濟社會的均衡發展。

臺灣社會局專門設立預約網站，在每一公共場所和小型社區都提供免費的親子日托服務。圖為筆者在臺北社區親子館拍攝的場景。

家庭生育權平等。全面二孩政策呼聲最高的是“雙非”家庭，全面放開的主要對象也是這部分家庭。所謂“雙非”家庭是指夫妻雙方都不是獨生子女的家庭。按目前規定，他們不符合申請二孩的條件。單獨兩孩政策實施一年來，最不滿意的就是這部分家庭，因為他們的合理生育意愿被人為壓制了。上海的調研顯示，“雙非”夫妻對政策的不滿意率達 13%，雙倍于單獨夫妻，而他們中有45%的人都希望生育“二孩”。

另一方面，大部分“雙非”夫妻生于70年代，我們的調研顯示，“雙非”夫妻平均年齡36歲，“單獨”夫妻平均年齡33歲，“雙獨”夫妻平均年齡31歲。平均年齡的差異也是代際差異的表現。和70年代的“雙非”夫妻相比，“單獨”夫妻多出生于20世紀70至80年代間，而“雙獨”夫妻多為獨生子女政策的結果，出生于80年代。因此，對“雙非”家庭來說，即使十三五期間全面放開兩孩，這部分家庭也都將陸續跨入50歲門檻。生理年齡的制約，決定了生育控制對這部分群體來說意義不大，因此，全面放開二孩不僅不會造成生育數量的急劇上升，還令公共政策的平權意義進一步得到彰顯——不同身份家庭擁有平等的生育權。另外，從家庭的角度來說，生育不僅僅是涉及國家利益和人口結構的“大事”，也是家庭這一社會最小細胞得以延續的生命線，是關系到每個人和每個家庭的“小事”。深化改革階段，“大事”、“小事”一起抓，讓每個家庭都能享受到改革的福祉，這也是中國高層領導需要充分重視的事。

全面評估怎么“評”？

科學評估生育意愿。和單獨二孩政策的輿論熱炒不同，普通家庭的二孩意愿卻沒有上升。60.7%的單獨夫妻明確表示自己“不想”生育兩孩，實際申請生育兩孩的單獨家庭比例不到6%。有媒體因此詢問，為何單獨二孩政策導致生育意愿會降低？

其實這一問題本身不科學。中國家庭生育意愿的持續走低是近30年的大趨勢。1980年計劃生育政策實施以來，人口生育意愿從2左右下降到1.5左右，單獨二孩政策的出臺只是“放大”了本來一直存在的超低生育意愿現象。人們該追問的是，為什么單獨二孩政策沒有提升生育意愿？有媒體報道，90%符合二孩生育條件的家庭都沒有提出申請。實際比例更低，最新公布的數據顯示，全國1100萬戶符合生育二孩條件的家庭，平均申請率只有6%，遠低于此前18%的預期。北上廣等一線城市，除廣州略高，申請率達28%外，上海和北京都低于5%。對生育意愿是否確實進入“低生育陷井”，進行科學評估和判斷，對于推動高層決策者盡早明確未來生育政策的導向，是非常關鍵的一步。

持續觀察實際出生人數。實際出生人數是二孩政策最直接的效標，但政策剛剛實施一年，2015年又是傳統的羊年，實際生育二孩的家庭數量，還很難代表未來5年的總趨勢。因此，在2016年重點觀察實際生育數量會不會出現積壓性反彈，是人口學家非常重要的任務。回顧政策出臺前5年，龍年的出生人數最高，5年間上海共辦理再生育審批16609例，實際生育數為7981人，實際生育數量約占申請量的50%都不到。由此類推，生肖影響和出生減半的效應難以避免，2014年微漲之后，羊年出生人數可能降至波谷，但未來5年間實際出生數將維持在實際申請數一半的水平。事實上，上海全市2014年度新生人口21萬左右，與2013年基本持平，與2012年龍年的高峰出生人口還有一定差距。

評估公共服務資源的承載力。在流動和遷移的大背景下，目前的戶籍登記制度很難反映實有人口數量。就全國來看，特大型城市人滿為患，住房、醫療、教育、家政成本不斷上升，客觀上制約了城市人口的生育意愿；農村和二線城市人去樓空，大量流動兒童涌入大型城市，對城市住房、醫療和教育帶來新的外生性壓力。

因此，對公共資源的配置和調動，需要進一步加強頂層設計。維持各地為政的現狀，對教育、醫療等老大難問題不加強統籌考慮，就很難解決地方政府只關注戶籍人口的現狀。變遷和流動的時代，需要進一步創新城鄉管理方式，通過制度設計，打破人為的新二元結構。只有這樣，才能降低生育和撫育成本，普通家庭也不再會糾結養育一個孩子要花多少錢的問題。

依法管理怎么“管”？

政策調整納入法制軌道。2013年底正式啟動的新一輪生育政策調整，單獨二孩政策只是第一步。今年兩會期間，總理回答的17個問題中，“全面二孩”占據一席之地，透露出的重要訊息無疑是：十三五期間政策全面放開不僅被提上議事日程，并且排序靠前。計劃生育法律法規作為基本國策的有機組成部分，對其進行調整，需要由相關部門在立法調研基礎上形成草案，并報國務院提請全國人大審議。2001年12月通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》前期經過3年的立法準備，近10年的醞釀。因此全面放開二孩采取何種立法模式，是各界高度關注的內容。一般認為，國家立法對生育數量的規定，宜粗不宜細，便于統籌全國，具體數量可以根據特定時代特定地區的實際情況進行適時調整。現行生育法里雖然說“提倡一對夫妻生育一個子女”，但也提出“符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女”。因此，先以相關政策和法規的形式，在2015年內盡快對“規定條件”進行松綁和試點，會是一條更能及時回應社會和時代需求的途徑。

關注配套法律法規。對社會反映突出缺乏醫療、教育、養老、照料方面的配套政策開展專題研究。調研顯示，不少符合二孩生育條件的家庭，遲遲未生，原因在于雙職工家庭既要上班，又要帶孩子，實在很累。上海去年開辦100個社區暑托班，接受報名一周內全部滿額。我在臺北社區親子館參觀時，最大的感觸不在于其硬件設施的完備，而在于其非常高的普及率和使用率。據悉，為解決市民的預約困難，臺灣社會局專門設立預約網站，在每一公共場所和小型社區都提供免費的親子日托服務。公共服務資源的健全和其生育配套法律法規有關，據不完全統計，臺灣、新加坡等地區和國家都有專門的勞工基準法、幼兒教育與照顧法，明確政府、企業、社區在育兒教育方面應該承擔的責任。

因此，全面放開二孩政策出臺的同時，還應該考慮制定配套政策，逐步建立分層分類的公共服務體系：政府層面保證兜底線，對個人和家庭重點提供生育保險、獎扶等基本保障，同時探索中小企業生育成本的分擔機制；社區層面建立家庭公共服務體系，為家庭和駐地單位提供便捷安全的育兒服務；市場層面發揮市場對資源的配置作用，提供優質公共服務，同時加強對月子公司、家政行業嬰幼兒制品等育兒新興產業的監管和規范，建立安全放心的兒童成長環境。

關注性別平等和女職工保護。現有社會環境中，生育“二孩”對女性后續職業發展確實影響巨大。我們的調研顯示，在單獨二孩家庭中，全職太太比例是獨生子女家庭的2倍。這意味著，不少女性因為“二孩”放棄了工作。再次生育使得女性外出就業的機會和時間減少，另一方面也會對在職女性的事業發展帶來一些消極影響。因此，從女職工保護的角度出發，依法管理的重點并不在于產假的時間是否延長。因為產假延長表面上保護了女性生育期權益，事實上卻為女性的職業選擇機會增加了無形的壁壘。制定鼓勵家庭和工作平衡的政策，對女性來說會是更好的保護方式。探索鼓勵再生育女性就業的支持性政策，探索鼓勵男性分擔育兒責任的社會政策，如增加12歲及以下兒童父母法定陪護假，適當延長男性看護假、育兒假等；性別平等層面，重點加強從業女性“四期”(婦女生理機能變化過程中四個階段：經期、孕期、產期、哺乳期)權益維護，并提高生育獎扶政策執行質量。

全面放開二孩，2015年，我們拭目以待！