以財稅法治推進反腐常態(tài)化

文/王文婷

頻繁出臺的各種黨規(guī)產(chǎn)生了立竿見影的反腐敗效果，但由于缺乏制度的穩(wěn)定性，導(dǎo)致制度的可預(yù)測性和權(quán)威性被削弱。維護制度權(quán)威應(yīng)當(dāng)保持其穩(wěn)定性，降低制度變動性對其應(yīng)有權(quán)威的損抑。財稅法規(guī)立法的相對穩(wěn)定性是維護法律權(quán)威的基本要求。

嚴(yán)防腐敗的黨規(guī)密集出臺

自2012年以來以“八項規(guī)定”為代表的黨規(guī)對腐敗進行制度約束：“八項規(guī)定”出臺的效果很直接很有效。緊接著，針對各種可能產(chǎn)生的腐敗行為出現(xiàn)一系列“八項規(guī)定”的“升級版”：《關(guān)于嚴(yán)禁公款購買印制寄送賀年卡等物品的通知》《關(guān)于嚴(yán)禁元旦春節(jié)期間公款購買贈送煙花爆竹等年貨節(jié)禮的通知》《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》《關(guān)于落實中央八項規(guī)定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風(fēng)的通知》《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》，等等。這些規(guī)定也產(chǎn)生了立竿見影的反腐敗效果。為了防范借會議斂財行為，2013年9月底，財政部、國家機關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局趁勢聯(lián)合印發(fā)了《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》，對會議費用標(biāo)準(zhǔn)、參會人數(shù)、會期等進行了明確規(guī)定。2013年年底出臺的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》是另一部對公職人員日常活動進行規(guī)范的重要財政制度文件，明確提出黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將各種收入和支出全部納入部門預(yù)算；對公職人員國內(nèi)差旅和因公臨時出國（境）、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議活動、辦公用房等主要公務(wù)活動的經(jīng)費開支進行了嚴(yán)格規(guī)范。

以上規(guī)范都以黨員或公職人員的某一可能滋生腐敗的具體行為為調(diào)整對象，明確干部哪些能做哪些不能做，能做的分寸在哪里，保護干部不犯或者少犯錯誤，避免腐敗。但是，頻繁出臺的各種層級的黨規(guī)缺乏制度的穩(wěn)定性，導(dǎo)致制度的可預(yù)測性和權(quán)威性被削弱。如何維護制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性？一方面，可以在更高層級的制度中對其進行規(guī)范，比如在《預(yù)算法》中增加關(guān)于會議費的相關(guān)規(guī)定，約束力度將會更大。另一方面，當(dāng)前基本制度出臺需要有配套的細(xì)化和落實標(biāo)準(zhǔn)，必須要有一些細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督。歸根到底要通過財稅法律規(guī)范，建立全口徑預(yù)決算管理體系，將政府全部收入和支出納入到預(yù)算管理制度中來。

財稅法治是反腐“治本”的關(guān)鍵

財稅法治是依法治國的要求。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》，在第五部分專章討論深化財稅體制改革。2014年6月，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。可見，財稅改革在我國占有一個很重要的地位。中國的改革已經(jīng)走入深水區(qū)，如果政治改革推進不當(dāng)，必定會牽一發(fā)而動全身，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。而中國目前的諸多社會問題和社會矛盾與財稅制度有密切關(guān)系。選擇通過財稅制度的改革，用溫和、低調(diào)又有明顯效果的形式，來推進全面深化改革是一種最穩(wěn)妥的方式。

2014年6月，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。圖/東方IC

財稅法治是我國反腐倡廉“治本”的關(guān)鍵所在。比如，財政收支很大程度上處于“人治”狀態(tài)中。我國政府目前尚未很好地將財政收支納入法制軌道中，財政監(jiān)管鞭長莫及導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付成為“問題資金”的重災(zāi)區(qū)。這說明財稅法與官員腐敗的問題密切相關(guān)。建構(gòu)一個規(guī)范、完整、科學(xué)的財稅法律體系，既能遏制政府的公權(quán)向私人經(jīng)濟領(lǐng)域擴張的沖動，又能避免政府在財政活動中因為規(guī)范漏洞而出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，從而使政府能夠做到財政收入合理、合法、合憲，財政支出公開、公平和公正，財政監(jiān)管有規(guī)、有序、有責(zé)。因此，財稅法治是中國反腐治本之關(guān)鍵。

財稅法治以公共財產(chǎn)法理論為工具。公共財產(chǎn)法理論，是以保護私人財產(chǎn)權(quán)，規(guī)范、控制政府公共財產(chǎn)權(quán)為功能取向的現(xiàn)代財稅法理論，是在財稅法治思維下對國家治理模式的新探索。公共財產(chǎn)法理論不是在弱化私人財產(chǎn)保護，不是在淡化納稅人權(quán)利保護，而是在深化納稅人權(quán)利保護。腐敗問題根源于公共財產(chǎn)界定的不明確，同時公權(quán)力代理使用公共財產(chǎn)時缺乏有效監(jiān)督。克服腐敗最根本的方法是依靠制度約束權(quán)力，讓其可持續(xù)地按照公平正義來運行，推進事權(quán)和財權(quán)的有機銜接。其中，管好“公款”或“公共資金”都是核心問題。所謂的公共資金、資產(chǎn)和資源，從財稅法學(xué)上解讀即是公共財產(chǎn)。例如，禁止公款吃喝嚴(yán)控“三公”消費，實際上是要通過管住“錢袋子”來規(guī)范公職人員的行為，進而規(guī)范政府使用公款的行為。

而財稅法意義上的公共財產(chǎn)法，就是治理“公眾之財”之法，控制政府公共財產(chǎn)權(quán)之法，規(guī)范政府財政收支行為之法，其本質(zhì)是保護納稅人權(quán)利之法。詳而言之，財稅法意義上的公共財產(chǎn)法通過對公共財產(chǎn)在靜態(tài)權(quán)屬與動態(tài)流轉(zhuǎn)兩個層面的調(diào)整，統(tǒng)攝整個財政體系的基礎(chǔ)屬性、功能價值和運行過程，對財政收入、支出和監(jiān)管，進行全面、立體、全環(huán)節(jié)的調(diào)整和規(guī)范。它是在對私人財產(chǎn)進行公法保護的基礎(chǔ)上提出的，其特征和功能在于：（1）控制政府在私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公共財產(chǎn)過程中的權(quán)力，強調(diào)對私人財產(chǎn)的直接保護；（2）控制政府支配已轉(zhuǎn)化形成的公共財產(chǎn)的權(quán)力，強調(diào)對“公眾之財”的間接保護。“公共財產(chǎn)權(quán)”概念是對政府財政權(quán)核心要素的提煉。公共財產(chǎn)權(quán)進一步被界定為政府基于其公共性特制轉(zhuǎn)化（取得）和支配（占有、使用、收益、處分）私人財產(chǎn)的權(quán)力，具體對應(yīng)于政府在財政收入、財政支出和財政監(jiān)管上的公權(quán)力。

反腐敗制度的生長方向

立法的穩(wěn)定程度直接影響著社會公眾的法律理念，并進而影響到其對法律的整體信仰。如果制度頻繁變動會導(dǎo)致人們對制度內(nèi)容難于把握，甚至可能產(chǎn)生一種近乎本能的反感，這就會大大降低制度所本應(yīng)有的權(quán)威。所以，維護制度權(quán)威應(yīng)當(dāng)保持其穩(wěn)定性，降低制度變動性對其應(yīng)有權(quán)威的損抑。財稅法規(guī)立法的相對穩(wěn)定性是維護法律權(quán)威的基本要求。反腐敗規(guī)定應(yīng)當(dāng)成長為更具有穩(wěn)定性和權(quán)威性的財稅法規(guī)。另一方面，財稅法規(guī)立法的相對穩(wěn)定性會提升社會對制度的可預(yù)測性，可預(yù)測性是形式法治的要求。在反腐敗規(guī)定上升為財稅法規(guī)的過程中，應(yīng)遵循財稅法規(guī)的基本原則。

財稅法原則統(tǒng)馭下反腐敗制度的“三化”

反腐敗制度法定化：財稅法定原則要求財政領(lǐng)域的基本事項應(yīng)由立法機關(guān)通過法定程序制定的法律加以規(guī)定。從憲法層面的規(guī)范看，《立法法》第8條第8項第9條規(guī)定，“財政、稅收的基本制度”屬于法律相對保留事項。《憲法》第62、67、99條明確了人大的預(yù)算審批權(quán)，但并沒有明確寫入財稅法定原則。從數(shù)量上看，由全國人大及其常委會制定的專門性財政法律不到10部，大量的財政行為無法可依。因此，在制度層面及實踐中，我國尚未明確確立財稅法定原則。近年來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在第十章專門強調(diào)“強化權(quán)利運行制約和監(jiān)督體系”。在財稅法領(lǐng)域要求財政權(quán)的法定化，而法定化的首要標(biāo)準(zhǔn)就是財稅法制度形式的法治，因此，未來反腐敗制度的完善方向應(yīng)當(dāng)是：將黨規(guī)上升為國法，真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，保護好公共財產(chǎn)。

反腐敗制度民主化：財政民主原則是指政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運用民主方式來管理公共財產(chǎn)。我國《立法法》第8條明確規(guī)定財政、稅收的基本制度只能制定法律，從形式和程序上保證了財稅的民主性。財稅民主要求賦予人民對財稅事項廣泛的監(jiān)督權(quán)。反腐敗的法制規(guī)范實際上是明確財政支出的邊界。其中，財政支出民主和財政預(yù)算民主是財政民主的應(yīng)有之意。首先應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在經(jīng)過人民和政府的充分博弈達(dá)成財政支出的決策；其次重視預(yù)算過程，注重民意表達(dá)和監(jiān)督。具體至財稅制度，其在形成過程中，應(yīng)構(gòu)建“參與式民主”和“協(xié)商式民主”平臺以確保制度的相關(guān)利益代表參與立法過程，表達(dá)訴求。堅持通過立法推動改革，增強改革的科學(xué)性和民主性。

反腐敗制度公平化：財政公平原則包含著制度對正義的價值追求，在制度上主要體現(xiàn)為一種平等。財稅公平的實質(zhì)為在踐行中貫徹稅捐公平原則。就反腐敗財政制度而言：在內(nèi)容上，應(yīng)側(cè)重于財政支出層面，即財政分配應(yīng)符合一國社會絕大多數(shù)成員認(rèn)可的正義觀念。第一，支出的范圍法定化；第二，支出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)統(tǒng)一；第三，財政轉(zhuǎn)移支付中的地區(qū)均衡和財政公平；最后，財務(wù)制度執(zhí)行狀況要能實現(xiàn)財政公平。必須將現(xiàn)行的財政監(jiān)督管理執(zhí)行進一步具體化、細(xì)致化、嚴(yán)格化，保證財政資金真正公平地使用到了應(yīng)有的地方。

具體制度衍進思路

研究腐敗發(fā)生的幾個重災(zāi)區(qū)可以確定財稅法規(guī)立法的重點領(lǐng)域：2009年和2010年的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴大，超過一般性轉(zhuǎn)移支付。專項支付的確定權(quán)力分散于中央各部門，因此催生了“跑步錢進”現(xiàn)象，成為權(quán)力尋租的“重災(zāi)區(qū)”。未來財稅立法要逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付的范圍，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的范圍。財稅立法要規(guī)范政府性基金、社保基金等收入分配和支出的透明度、公開化。“三公經(jīng)費”總額常年居高不下，其使用有一定的必要性，財稅法規(guī)應(yīng)當(dāng)為其制定標(biāo)準(zhǔn)，公開花費。

《預(yù)算法》的預(yù)算公開制度是對權(quán)力運行機制的常態(tài)化促進，是一劑持久劑。預(yù)算公開能夠限制政府，避免權(quán)力暗箱操作。預(yù)算公開比以上制度嘗試更進一步，通過更加細(xì)化的支出項目來剎住貪腐、奢靡之風(fēng)。長久以來，政府部門在收錢和花錢方面，不斷遭到質(zhì)疑。比如年底突擊花錢，預(yù)算編制過粗，部分收入沒有納入預(yù)算。預(yù)算外收支不受人大審查、監(jiān)督，缺少制約，有的地方政府發(fā)一個紅頭文件就能隨意收費，收上來的資金往往形成“小金庫”，引發(fā)貪污腐敗。預(yù)算公開有利于保障民眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進預(yù)算管理的法制化、民主化和科學(xué)化。預(yù)算公開既是公共財政的本質(zhì)要求，也是反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容。

腐敗問題根源于公共財產(chǎn)界定的不明確，同時公權(quán)力代理使用公共財產(chǎn)時缺乏有效監(jiān)督。因此，未來反腐敗制度的完善方向應(yīng)當(dāng)是：將黨規(guī)上升為國法，真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，保護好公共財產(chǎn)。