積極構(gòu)建環(huán)境績效評估與管理制度

文/董戰(zhàn)峰 郝春旭

2015年9月12日，中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，明確提出了評價考核體系建設(shè)的基本方向。這是生態(tài)文明制度建設(shè)的重大突破。環(huán)境績效是生態(tài)文明績效的核心內(nèi)容，其重點(diǎn)是關(guān)注資源、環(huán)境、生態(tài)要素綜合管理的效能水平。加快推進(jìn)生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，其核心和關(guān)鍵是要推進(jìn)建立環(huán)境績效評估與管理制度，逐步建立績效導(dǎo)向的環(huán)境管理評價和考核模式，改變長期以來我國環(huán)境保護(hù)工作重投入輕產(chǎn)出、重建設(shè)輕成效、重效果輕效益的低效率、粗放式管理模式。“十三五”期間，經(jīng)濟(jì)增速減緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化升級，綠色增長和轉(zhuǎn)型是基本發(fā)展態(tài)勢。我國的環(huán)境管理模式必須堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和手段創(chuàng)新導(dǎo)向，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展態(tài)勢要求，積極構(gòu)建環(huán)境績效評估與管理制度。

環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的重要手段創(chuàng)新

環(huán)境績效評估能夠增強(qiáng)環(huán)保決策的科學(xué)性。評估判斷針對地區(qū)、政府管理部門以及行業(yè)等不同環(huán)境管理主體的環(huán)境保護(hù)工作成效情況，以往多以定性分析為主，而環(huán)境問題具有復(fù)雜性、非線性、不確定性和不可逆性，因此，亟須定量評估不同管理主體的環(huán)境績效水平，通過建立多元化、多層次的環(huán)境績效評估體系，為今后環(huán)境發(fā)展趨勢預(yù)測、政策有效性評估及環(huán)保經(jīng)費(fèi)分配等提供管理支撐。

環(huán)境績效評估有助于建立環(huán)境管理效能清單。通過建立科學(xué)合理的環(huán)境績效評估與考核體系，評估地區(qū)環(huán)境績效，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境現(xiàn)狀、趨勢與影響，以及各地區(qū)環(huán)保管理工作中的優(yōu)勢和存在的問題，為各級政府部門環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策決策提供科學(xué)依據(jù)，推進(jìn)各地區(qū)對其環(huán)境管理決策的調(diào)整和控制，以作出最優(yōu)決策，有利于區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的開展和可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境績效評估可作為促進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的重要手段。長期以來，我國環(huán)境管理方式粗放，更多地集中在針對環(huán)境問題導(dǎo)向的管理效果層次，對環(huán)境管理的效率、效能重視不夠，導(dǎo)致環(huán)境管理成本過高，環(huán)境管理決策科學(xué)性支撐不足，也造成了環(huán)保工作的被動局面。此外，由于環(huán)境管理手段不足，環(huán)境管理難以應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)保工作形勢，難以對其他經(jīng)濟(jì)、資源管理等相關(guān)部門的環(huán)保相關(guān)行為起到引導(dǎo)和規(guī)制作用。環(huán)境績效評估制度建設(shè)可以推動營造“大環(huán)保”格局。

環(huán)境績效評估有助于建立科學(xué)合理的環(huán)?？冃Э己酥贫取－h(huán)境績效評估強(qiáng)調(diào)對政府主管部門宏觀環(huán)境管理績效的評價。環(huán)保績效考核強(qiáng)調(diào)對各級干部環(huán)保政績的評判。環(huán)境績效評估可以為環(huán)保實(shí)績考核提供基礎(chǔ)，可以將一些管理上成熟的環(huán)境績效評估指標(biāo)納入到環(huán)保實(shí)績考核體系中；也可以構(gòu)建環(huán)境績效評估與環(huán)保實(shí)績考核雙體系，以更好地監(jiān)督政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，更好地促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部重視環(huán)境保護(hù)績效。

現(xiàn)狀：總體處于試點(diǎn)探索深化階段

地方環(huán)境績效評估與管理試點(diǎn)探索在加快推進(jìn)。2011年，國務(wù)院啟動政府績效管理試點(diǎn)工作，北京、福建、深圳等試點(diǎn)地區(qū)政府迅速研究制定了試點(diǎn)工作方案，并采取有效措施，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作。一些試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合推進(jìn)政府績效試點(diǎn)，推進(jìn)環(huán)境績效管理實(shí)踐，并開展了具有地方特點(diǎn)、多種模式的探索。開展政府績效評估與管理試點(diǎn)較早的福建省，建立了體現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)差異性的績效評估體系；北京、深圳等也在探索構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系；四川、廣西以及新疆三個試點(diǎn)地區(qū)的績效管理工作則相對進(jìn)展緩慢。其他非試點(diǎn)的一些省份，包括河北省、遼寧省、黑龍江省、江蘇省、湖北省、山西省、廣東省等，也相繼開展政府績效評估與管理工作，并不同程度地將環(huán)境相關(guān)指標(biāo)納入政府績效評估與管理中。福建省、深圳市等一些地方在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)考核工作中，對環(huán)境績效給予了重點(diǎn)關(guān)注，并在逐步深化環(huán)境績效管理探索?？傮w來看，我國的地方環(huán)境績效評估與管理試點(diǎn)探索在逐步深化，特別是隨著環(huán)境保護(hù)工作形勢的發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，環(huán)境績效評估與管理試點(diǎn)探索正在加速前進(jìn)。

剛剛通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。 圖/CFP

實(shí)施環(huán)境績效評估與管理提升了試點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境管理效能。目前，各地開展的環(huán)境績效評估與管理主要是以環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核為主的環(huán)境績效管理，對實(shí)施基于績效方式的環(huán)境管理越來越重視，并結(jié)合管理實(shí)踐需求不斷完善。地方政府利用環(huán)境績效評估與管理工具，對地方環(huán)境管理工作進(jìn)行全方面地考核與評估，發(fā)現(xiàn)其中的短板和不足，及時提出預(yù)警，出臺切實(shí)可行的整改建議，通過評估—反饋—整改的政策實(shí)施流程來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提高了環(huán)境管理水平。

完善的環(huán)境績效考評制度尚未建立。當(dāng)前，針對環(huán)境保護(hù)的績效考評機(jī)制在政府績效管理中已初具雛形并在快速發(fā)展，環(huán)境目標(biāo)責(zé)任的考評與政府領(lǐng)導(dǎo)的政績掛鉤，在黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績評定中有著巨大的影響。環(huán)境績效評估與環(huán)境績效考核是兩個不同的概念，地方實(shí)踐也有不同理解。環(huán)境績效評估是評估、識別地方環(huán)境管理績效，可以用于考核黨政官員環(huán)保成效，并與環(huán)境目標(biāo)責(zé)任追究或者環(huán)保實(shí)績獎勵結(jié)合起來；也可以只是將評估結(jié)果展示給社會或者管理部門，讓社會各方或者管理部門了解環(huán)境管理的水平和成效。環(huán)境績效考核則是考評政府的環(huán)境績效，往往與管理責(zé)任目標(biāo)結(jié)合起來，與獎懲措施結(jié)合起來。在實(shí)踐中，這兩種情形都有不同程度的實(shí)踐。但總體來看，環(huán)境績效考評制度還在探索，完善的制度遠(yuǎn)未建立。

環(huán)境績效評估與管理探索正處于歷史機(jī)遇期。盲目追求GDP的快速增長、單一地以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核政府工作能力和工作狀況的時代已經(jīng)大勢不在，各省市開始尋求綠色發(fā)展道路，走注重生態(tài)文明的發(fā)展道路。因此，針對環(huán)境保護(hù)的績效評估就更加顯現(xiàn)出其獨(dú)特的地位。以大氣污染防治為例，國家、各省市紛紛出臺相應(yīng)的評估機(jī)制，明確環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，確立了以空氣質(zhì)量改善為核心的評估考核思路。由此，中國最嚴(yán)格的大氣環(huán)境管理責(zé)任與考核制度正式確立。此外，針對水體污染、固廢、土壤污染和噪聲等環(huán)境問題的追責(zé)制度、評價體系也在不斷的完善發(fā)展過程中。

存在的主要問題

環(huán)保因素在政府績效管理中地位和比重比較低。雖然目前政府部門的績效管理工作中已經(jīng)逐步體現(xiàn)環(huán)境績效管理理念；但是總體來看，全國各地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)在政府績效管理中的地位和比重還比較低，尚不能充分發(fā)揮以環(huán)?？己舜龠M(jìn)地方政府強(qiáng)化環(huán)保工作的作用，也沒有很好地體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的基本導(dǎo)向?？冃гu估與管理還主要集中在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部以及環(huán)保行政職能部門工作的績效考核方面，面向行政地區(qū)的環(huán)境績效評估與管理制度建設(shè)還比較緩慢。

環(huán)保目標(biāo)考核的壓力過于集中在環(huán)保部門。由于目前實(shí)踐的環(huán)境績效評估主要還是地方政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任考核，實(shí)質(zhì)上還是針對環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境管理行為的評估考核，無法對其他相關(guān)政府部門的環(huán)保相關(guān)工作發(fā)揮引導(dǎo)、約束和激勵作用。而環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部開展的、形式各樣的環(huán)?？己斯ぷ鞯呢?zé)任也主要是落實(shí)到環(huán)保部門，在當(dāng)前環(huán)保部門權(quán)責(zé)不匹配、責(zé)大于權(quán)的管理體制現(xiàn)狀下，這些考核工作給環(huán)保部門帶來了很大壓力。

多元化的環(huán)境績效評估機(jī)制尚未完全形成。地方環(huán)保責(zé)任考核以環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部考核為主，政府績效評估（或考核）體系中，針對環(huán)保職能部門的評估（或考核）主要體現(xiàn)在對部門績效管理工作的評估（或考核），采取的是由上級部門對下級政府的評估（或考核）方式。這種模式有助于提高考核效率，節(jié)省考核成本，但是這種評估（或考核）容易導(dǎo)致結(jié)果與公眾的感受不一致，影響考核評估結(jié)果的客觀性和透明度。社會公眾對環(huán)境質(zhì)量的滿意度尚未體現(xiàn)在考核體系中。社會第三方力量還未介入到評估工作中，這在一定程度上影響地方政府評估結(jié)果的合理性和可接受性。

環(huán)境績效評估的關(guān)鍵技術(shù)問題尚須突破。雖然各地區(qū)除了開展環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)?？己送?，也在政府績效考核背景下陸續(xù)開展了政府環(huán)境績效考核工作；但是起步較晚，工作缺乏理論指導(dǎo)和技術(shù)方法體系，而且對該領(lǐng)域的基本概念、績效目標(biāo)、評估指標(biāo)、評估方法、工作程序、實(shí)施原則以及推進(jìn)實(shí)施思路等方面都缺乏清晰的認(rèn)識。環(huán)境績效評估數(shù)據(jù)的可靠性，目前還不能完全保證，評估指標(biāo)體系的科學(xué)性不夠，這影響了評估結(jié)果的可信度。

制度建設(shè)的主要內(nèi)容

盡快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境績效評估與管理體系。加快環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，實(shí)施績效導(dǎo)向的環(huán)境管理模式，發(fā)揮環(huán)保行政主管部門在推進(jìn)環(huán)境績效工作中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)功能，營造大環(huán)保格局，需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境績效管理體系。目前，我國環(huán)保部門運(yùn)行許多具有環(huán)境績效評價或者考核性質(zhì)的考評工作，如城市環(huán)境綜合整治定量考核、年度污染減排評估考核、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核，同時還有一些如環(huán)保模范城市、生態(tài)城市等創(chuàng)建型的評價考核體系。頭緒多、工作分散、缺乏溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致效能不高、管理內(nèi)耗大，建議盡快整合現(xiàn)有分散在各部門各系統(tǒng)分散的考核辦法，在環(huán)保部內(nèi)明確一個綜合管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)環(huán)境績效評估，建立一個統(tǒng)一規(guī)范的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核體系。在環(huán)保部與監(jiān)察部、組織部等有關(guān)部門之間建立一個環(huán)境績效評價與管理體系，可由國務(wù)院推進(jìn)成立環(huán)境績效評估與管理協(xié)調(diào)工作組，由各有關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與組織工作，最終目標(biāo)是統(tǒng)籌環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)外、建立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國家環(huán)境績效管理體系。

提高生態(tài)環(huán)保工作在政府績效評價體系中的地位。進(jìn)一步發(fā)揮績效評估與管理在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)方面的重要作用，需要重視提高環(huán)境保護(hù)在政府績效評價體系中的地位與比重。進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績綜合評價體系，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善績效評估指標(biāo)在政績評價體系中的權(quán)重與分值。指標(biāo)設(shè)定上，定性與定量相結(jié)合，突出定量指標(biāo)以及社會公眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度指標(biāo)。各級地方政府要根據(jù)本地的主要環(huán)境問題，著眼于區(qū)域、流域和行業(yè)的環(huán)境綜合整治和大環(huán)境的改善。把環(huán)境保護(hù)的各項任務(wù)作為“硬指標(biāo)”。把環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、主要污染物排放總量控制指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)投入指標(biāo)、污染防治工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)等形象化目標(biāo)作為政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的主要內(nèi)容，使之目標(biāo)化、定量化、制度化管理。引導(dǎo)地方各級政府把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，及時研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問題。

探索建立環(huán)境績效評估與管理動態(tài)評價體系。環(huán)境績效管理具有動態(tài)性和持續(xù)性，這體現(xiàn)在兩個方面：從起點(diǎn)來說，需要根據(jù)歷史階段、客觀條件等因素來進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)確認(rèn)，不能“拍腦袋”和“拍胸脯”，因此，前一階段的績效狀況必然會產(chǎn)生歷史性影響；從終點(diǎn)來說，績效評價又不能為了評價而評價，而要根據(jù)評價的結(jié)果找出存在的問題及其原因，并制定科學(xué)的環(huán)保效能提升方案，對下一階段的績效管理產(chǎn)生影響。要探索建立國家-省級-市-縣四級環(huán)境績效評估與管理動態(tài)評價系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對不同空間層次的環(huán)境績效表現(xiàn)與環(huán)境質(zhì)量水平和演變進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控與跟蹤。這個系統(tǒng)應(yīng)包括三個部分：首先是綜合評估指標(biāo)體系，將環(huán)境質(zhì)量、節(jié)能減排、環(huán)保投入等系列指標(biāo)納入其中，實(shí)現(xiàn)對區(qū)域性的環(huán)境狀況進(jìn)行綜合性的科學(xué)評價；其次是數(shù)據(jù)收集和分析系統(tǒng)，能動態(tài)輸入和展示有關(guān)指標(biāo)信息，形成綜合評價結(jié)果，并及時展示不同區(qū)域的環(huán)境狀態(tài)與排序；最后是動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對重要指標(biāo)的演化過程進(jìn)行追蹤，并當(dāng)情況持續(xù)惡化或進(jìn)入警戒線時進(jìn)行實(shí)時預(yù)警。

形成多元化的環(huán)境績效評估主體。環(huán)境績效評估可以由環(huán)境保護(hù)部門為主組織開展，也可以是部門聯(lián)合（如環(huán)保部門和水利部門）評估、第三方（甚至是國際組織參與的）評估，評價范圍對象、評價方法標(biāo)準(zhǔn)、評價報告發(fā)布等可以采取更加開放的形式。應(yīng)該建立內(nèi)外結(jié)合的環(huán)境績效評估體系，適時、有序引入專業(yè)性第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，努力探索公眾參與環(huán)境評估的渠道和方式，適度吸納公眾代表進(jìn)入評估團(tuán)隊，及時向全社會公布評估過程和結(jié)果。

“十三五”推進(jìn)制度建設(shè)的思路

推進(jìn)環(huán)境績效管理的制度化和法制化建設(shè)。在全面推行政府環(huán)境績效管理的初級階段，可由中央制定法律、法規(guī)、政策，自上而下為各級政府提供指導(dǎo)意見、技術(shù)指南或者管理辦法等，逐步建立并完善法律法規(guī)體系。首先，制定政府績效管理相應(yīng)的法律法規(guī)，應(yīng)涵蓋環(huán)境績效評估和管理的內(nèi)容；其次，根據(jù)特定情形，在政府績效評估與管理工作中，須提高環(huán)境相關(guān)指標(biāo)的比重，突出環(huán)境績效的分量；再次，為政府環(huán)境績效管理制定專門的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則或指南、辦法、意見等，為在地方上順利推進(jìn)政府環(huán)境績效評估與管理提供引導(dǎo)和支撐；最后，將政府環(huán)境績效評估、管理與現(xiàn)有的“問責(zé)”制度、目標(biāo)管理和績效考核體系結(jié)合起來，使政策導(dǎo)向明晰，解除政府環(huán)境績效評估結(jié)果在干部任用等方面運(yùn)用的限制，減小涉及多部門結(jié)果運(yùn)用的實(shí)施難度，使政府績效評估結(jié)果的運(yùn)用有法可依、公開透明。

建立環(huán)境績效評估長效運(yùn)行機(jī)制。建立與國際接軌的環(huán)境績效評估體系，加強(qiáng)與其他國家的交流、溝通，借鑒學(xué)習(xí)先進(jìn)的國際經(jīng)驗和成功案例，以加強(qiáng)我國環(huán)境績效評估工作的科學(xué)性和有效性；促進(jìn)環(huán)境績效評估工作與地方政府現(xiàn)有的管理評估體系有機(jī)結(jié)合，使得環(huán)境績效評估工作得以有序開展；為使評估結(jié)果更加公平公正公開，鼓勵第三方機(jī)構(gòu)參與到環(huán)境績效評估工作中，促進(jìn)建立形成環(huán)境績效評估長效運(yùn)行機(jī)制，調(diào)控與優(yōu)化環(huán)境管理體系。

完善環(huán)境績效評估與管理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)境績效管理是一項牽扯面廣、涉及多部門和多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要建立上下級政府之間、不同部門之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，互聯(lián)互通、信息共享，協(xié)同解決政府工作中遇到的難題，提升行政效能，改進(jìn)政府績效。建議中央政府一級設(shè)立職能明確的環(huán)境績效管理機(jī)構(gòu)，同時建立有效的環(huán)境績效評估與管理信息系統(tǒng)，既定時間及時上報數(shù)據(jù)，推行信息資源共享共用，節(jié)省信息重復(fù)采集的成本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境績效的實(shí)時比對，動態(tài)監(jiān)控政府績效，隨時發(fā)現(xiàn)問題和改進(jìn)工作，提升政府執(zhí)行力。

加強(qiáng)環(huán)境績效評估的理論與關(guān)鍵技術(shù)方法研究。政府環(huán)境績效評估與管理在我國尚處于起步階段，為了充分發(fā)揮環(huán)境績效評估的積極作用，我國政府應(yīng)構(gòu)建具有中國特色的環(huán)境績效評估指標(biāo)體系與評估方法，明確評估目標(biāo)、評估對象、評估主體以及評估結(jié)果的運(yùn)用。當(dāng)前不少地方的環(huán)境績效評估試點(diǎn)實(shí)踐工作存在一定的時間滯后性，對管理支撐的作用不夠，需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)格控制數(shù)據(jù)質(zhì)量，將來要實(shí)現(xiàn)當(dāng)年度實(shí)時評估，提高評估結(jié)果應(yīng)用的時令性，實(shí)現(xiàn)即時為環(huán)境管理工作提供支撐，并更好發(fā)揮環(huán)境績效評估作用。

加快推進(jìn)環(huán)境績效評估試點(diǎn)工作。可選擇深圳、福建、北京等在環(huán)境績效評估與管理方面已有一定基礎(chǔ)的省市推進(jìn)開展環(huán)境績效評估試點(diǎn)；探索將環(huán)境績效評估有機(jī)融入政府績效管理中，提高環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在政府績效評價體系中的比重；探索將現(xiàn)有內(nèi)部考核評估為主向內(nèi)外結(jié)合考核評估轉(zhuǎn)變，有序引入專業(yè)性第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估；通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題，尋找原因，加以改進(jìn)，由點(diǎn)到面逐步建立適合我國國情的環(huán)境績效評估與管理制度。

“十三五”期間，經(jīng)濟(jì)增速減緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化升級，綠色增長和轉(zhuǎn)型是基本發(fā)展態(tài)勢，我國的環(huán)境管理模式必須堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和手段創(chuàng)新導(dǎo)向，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展態(tài)勢要求，積極構(gòu)建環(huán)境績效評估與管理制度。