社會政策范式的轉型

■文/龔岱辰 徐玲

社會政策范式的轉型

■文/龔岱辰 徐玲

為加快發展以民生為重點的社會建設，中國政府出臺了一系列利民惠民的社會政策。社會政策關系到社會公平和諧，對社會政策的研究既有著重要的理論意義，也有很重要的現實意義。社會政策的研究經歷了從規范性社會政策到發展型社會政策的轉變。本文將闡述發展型社會政策的新范式，即發展型社會政策的內涵，并圍繞有關發展型社會政策的理論和內容而展開，結合我國實際思考發展型社會政策對我國社會建設的重要啟示。

社會政策范式 規范型社會政策 發展型社會政策

一、社會政策范式內涵

社會政策定義源于1873年成立的德國社會政策學會，德國經濟學家瓦格納把社會政策定義為“運用立法和行政手段，調節財產所得和勞動所得之間分配不均的問題”。此后，隨著產業革命和工業化的爆發和加速，社會政策的內涵和外延也在不斷發生變化。而在1968年，聯合國第一屆國際社會福利部長會議中提出了“發展型社會福利”的觀點；1979年，聯合國經濟及社會理事會通過了《加強發展性社會福利政策活動方案》中重申了“發展性社會福利”的新理念。

1、范式的特點

美國著名科學哲學家托馬斯·庫恩在其著作中系統闡述“范式”的概念和理論，“范式”指常規科學賴以運作的理論基礎和實踐規范，是從事某一科學的研究者群體所共同遵從的觀念和行為方式。

范式的概念是庫恩范式理論的核心，而范式本質上而言是一種理論體系。它是按照既定的用法，形成的一種公認的模型或模式。庫恩論述中的范式具有以下特點：首先，范式在一定程度內具有公認性；其次范式是一個由基本定律、理論、應用和設備等構成的整體，它給研究者提供了研究綱領；最后范式還為科學研究提供了可模仿的成功的先例。

2、社會政策范式

彼得·霍爾借鑒庫恩的范式概念提出了政策范式的概念。他認為，政策制定者習慣性地在一個由各種理念和標準組成的框架中工作，這個框架在指明政策目標以及用以實現這些目標的工具類別的同時，還指出政策需要解決問題的性質。這個框架的影響力源于它常常被認為是理所應當的，而且作為一個整體難以得到仔細驗證，它就是政策范式。

在霍爾對政策范式的定義中可以發現，一定的政策范式決定了決策者如何界定政策問題、如何設計政策目標、并且如何選擇政策工具。通過對不同政策范式的對比，能夠讓我們確切的把握政策的發展傾向。在社會政策領域，利用霍爾對社會政策范式的界說，我們可以看出目前社會政策的轉變，即發展型社會政策在舊的規范性社會性政策的衰弱過程中開始萌生發展。

3、傳統社會政策范式

規范性社會政策是從實際中產生的社會問題出發，政策制定者根據所信奉的價值原則設計并實施的社會政策。所以說規范性社會政策與政治意識形態密切相關。

規范性社會政策在實際中常常會被分為兩類：剩余型社會政策模型和制度性社會政策模型。前者的特點是有限政府干預，提倡高度個人責任、非營利組織介入社會福利和最大化運行市場機制來滿足社會需求。而后者的特點是政府的社會政策涵蓋每個人，提供普遍的福利和服務。無論是剩余模型還是制度模型的社會政策，都是一種補缺型的社會政策，都強調事后干預。從社會政策實施以來，這是一種傳統沿襲的方式。

二、新的社會政策范式轉變

自德國社會政策學會提出社會政策概念以來，社會政策開始廣泛實行，但都強調事后干預。在當時的社會中，社會政策主要是緩解因工業化帶來的社會問題，而且社會主流意識也左右著政府的決策。如何制定和實施社會政策，不同的黨派、團體都有不同的意見，因而規范性社會政策總是會引起紛爭和矛盾。

1、規范性社會政策范式的衰弱

二戰后，西方國家實行普遍的社會福利政策，很多人相信，社會政策是解決社會問題和滿足社會需求的純技術性學科，社會政策應該超越意識形態的差異。這一觀點是二戰之后一段時間所謂“福利共識”的反映，但是意識形態各異的政黨均認為政府應當對衛生保健、教育等社會保障方面負責。但是，有些人認為廣泛的社會福利使一批完全依賴政府、好逸惡勞的人產生，腐蝕了國家的活力，導致經濟停滯。

同時，馬克思主義者也使社會福利與資本主義相矛盾這樣一個觀點擴散開來，他們認為西方資本主義國家的政府并不是利他主義的，社會政策被用來實施社會控制，以便促進資本家的利益。于是規范性社會政策總是難以超越意識形態的范疇，總是遭到來自不同方面的質疑。從社會政策的調整來看，我們總是難以跳出規范性社會政策的范式，但是范式內部的自反因素以及來自發展中國家的社會政策啟發，新的社會發展政策基礎形成，激發出新型的發展型社會政策范式。

2、發展型社會政策的成型

聯合國在20世紀50年代通過社會發展項目支持第三世界國家的發展，并提出了“社會發展”的概念。但是之后的很長一段時間內，這一新的理念并沒有得到廣泛的反響，直到1990年代，特別是1995年聯合國社會發展世界首腦會議。

自20世紀90年代中期以來，一系列新的社會政策不斷得到實施，包括兒童教育和服務、針對雙職工父母的彈性工作時間和等。這些政策使失業率下降，依靠社會救助的人數顯著減少，收入差距擴大的趨勢得到了明顯的緩解。這些政策即發展型社會政策。

發展型社會政策集中反映了經濟政策和社會政策二者的整合狀態。其核心理論是將社會政策看成是一種社會投資行為，認為社會政策對提高勞動力的素質有直接的作用，社會政策是對人力資本的投資。以投資人力資本為核心的發展型社會政策試圖將個人、家庭、群體和國家等不同層面的利益與目標有機結合起來，最后形成一種幫助個人和國家的政策機制。

3、發展型社會政策的內容

發展型社會政策與規范性社會政策的不同之處就在于，它是通過實施若干實際的社會投資策略，以“生產性”的社會福利干預，促進了經濟的發展。由于發展型社會政策只是一種新型的社會政策范式，所以對發展型社會政策的內容界定仍然有著不同的看法。

作為發展型社會政策模式重要倡導者之一的梅志里認為，這一模式的出發點是尋求一種新的理念使社會福利的再分配功能能夠得到更加合理的理解。比如將社會資源分配于具有生產性和以投資為導向的社會計劃，因此提高社會成員的經濟參與能力，進而對社會發展起到推動作用。具體體現在兩個方面：一是經濟的發展必須是包容、協調和可持續的，其核心是讓社會的所有成員分享經濟發展所帶來的成果；二是社會福利應以社會投資為導向，其目的是提高人們參與經濟的能力。

除了學者的討論之外，很多國際組織也在致力于推動發展型的社會政策。歐盟在回顧了社會政策與經濟效益之間的關系后提出了一系列改革措施，比如說創造更多的就業崗位，制定有利于工作流動的政策，改善社會保護制度等；幫助社會成員參與勞動市場。

三、對發展型社會政策的思考

發展型社會政策主張將社會政策與經濟政策相互融合，而且社會政策的取向不是補缺型和事后型的，社會政策應該以社會投資為導向，尋求多種方式來發展社會資本與人力資本。

發展型社會政策彌補了規范性社會政策事后干預的不足，從源頭上考慮將經濟發展與社會發展結合起來。它還重視政府、私營組織和公民社會組織之間圍繞整體展開合作，而不僅僅再是完全由政府承擔實施，作為一種公民社會中的廣泛參與，發展型社會政策的實施體現了個體的主體性地位。

由規范性社會政策到發展型社會政策的轉變，是社會政策范式內部作用的結果，同時也是人類社會發展的必然要求。隨著我國逐步進入社會轉型期，各種社會問題開始出現，與之相應的是以改善困難群體生活狀況和增進社會成員的普遍福利的社會政策的出現。可以說，我國也在開始進入社會政策時代。農村新型合作醫療制度、農村最低生活保障制度等等政策，預示著經濟增長與社會發展相同步的理念也逐步進入高層決策視野，在這種形勢下，發展型社會政策范式可以為我們的社會發展提供許多有益的啟示。

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（作者單位：安徽大學社會與政治學院）