關于南京市開展建設占用耕地表土層剝離再利用工作的探討

袁哲路 曹佳

南京市土地整理和集體土地征收管理中心 江蘇南京 210005

關于南京市開展建設占用耕地表土層剝離再利用工作的探討

袁哲路 曹佳

南京市土地整理和集體土地征收管理中心 江蘇南京 210005

本文分析建設占用耕地表土層剝離再利用工作在全國范圍的推進趨勢，探討南京市開展表土層剝離面臨的技術問題，以及南京市開展表土層剝離可采用的模式，為南京市開展表土層剝離工作提供建議。

耕地；表土層剝離；再利用

耕地表土層是經過多年農業勞作所形成的優質土壤，適合農作物生長，是保證農作物產量的基礎。一方面土地開發整理新增的耕地缺乏優質表土層，土質較差，生產力較低；另一方面建設占用耕地時將大量優質表土層就地掩埋，事實上形成了資源浪費。本文通過對其他省市開展表土層剝離工作先進經驗和典型做法的分析研究，探討南京市開展表土層剝離工作的可行性：

一、南京市表土剝離工作現狀

（一）南京市耕地現狀

南京市由低山、崗地、河谷平原、濱湖平原和沿江河地等地形單元構成，地貌區域為寧、鎮、揚山地的一部分，丘陵、崗地分布多，中低產田比重高。全市低山丘陵崗地面積大，田坎占農用地的比重高達3.03%，是全省平均水平（0.70%）的4.3倍；丘陵、崗地分布耕地多，中低產田比例較高，其中中產田占48.10%，低產田占25.60%，耕地質量建設和產能提升任務重。同時，南京市土地類型復雜，丘陵崗地與平原圩區在土地開發強度、農用地內部結構、耕地后備資源數量等方面存在顯著差異。2010年末，全市其他草地、灘涂、沼澤地和裸地等總面積為14823.07公頃，僅占土地總面積的2.25%，耕地后備資源匱乏，且受地形地貌條件的限制，以及保護生態環境和防汛抗洪等需要，開發利用難度較大。

（二）建設占用耕地現狀

南京市在耕地后備資源匱乏的同時，每年建設占用耕地面積依然較高，2010年至2014年，南京市建設占用耕地面積分別為3.309萬畝、2.643萬畝、2.552萬畝、1.396萬畝和1.901萬畝，這些被占用耕地基本上都是處于交通便利地區的優質耕地，在占用這些耕地時表土層未實行剝離，造成了大量的浪費。

二、表土層剝離再利用工作全國推進趨勢分析

從吉林省的推進情況看，1998年，吉林省長余高速公路建設中就實施表土剝離與利用工作，使3900畝優質黑土地得以復墾，也為建設單位節約了7000多萬元永久性征地費用，該省積極推廣“長余模式”，近年來建設的5條高速公路都借鑒該模式進行了復墾。從1982年開始，就已經開展表土層剝離工作，通過鼓勵干部群眾投工投勞投設備、鼓勵企業和自然人投資等形式，以表土搬家的方式造地121.2公頃，占全市耕地總面積的1%；近年來，該省白城市、臨山市、江淅縣等多個市縣參照“圖們模式”開展了復墾工作。

三、南京表土層剝離工作關鍵問題探討

（一）表土層剝離試點選擇問題

1.可以選擇開發區作為試點

南京推行表土層剝離工作可以依托的載體很多，如選擇開發區作為試點，鑒于今年江北國家級新區剛剛獲批，后期有大量的建設工程，將占用的耕地也是在南京屬于質量優良的江灘地，地方政府也有推行表土層剝離工作的意愿，在江北新區推行表土層剝離工作擁有得天獨厚的條件。

2.可以選擇大型干線交通工程作為試點

除了選擇開發區作為試點，也可以選擇依托大型干線交通建設工程，南京屬于南北交通樞紐，每年的交通建設工程量較大。除了交通工程占用耕地，還有取土場取土、建設壓占等形式破壞的耕地，都應該列入表土層剝離試點范圍。

（二）表土層剝離以后的利用問題

1.開發區作為試點可以土地綜合整治利用為主

如選擇開發區作為試點，可以就近選擇土地綜合整治項目進行利用，南京市近些年土地整治規模遠大于建設占用耕地面積，優質表土依然供不應求。除了用于土地整治項目剝離的表土也可以用于中低產田改造、城市綠化等方面。

2.交通工程作為試點可用于取土場等復墾工程

如選擇大型交通干線工程作為試點，表土剝離以后可主要用于取土場等破壞的耕地后期復墾工程，也可就近選擇土地綜合整治項目進行利用。

（三）表土層剝離以后的存儲問題

為盡量較少農民損失，土地綜合整治項目一般盡量選擇農民收割以后的季節進行施工，如果表土剝離發生在沒有土地綜合整治項目施工的季節，就得另外尋找表土利用方式，或者進行存儲?？梢栽谕恋鼐C合整治項目較多的鎮街附近建立剝離表土集中堆放點，國土部門進行統一管理，保證剝離表土肥力不流失。

（四）表土層剝離工作財政保障問題

建設占用耕地表土層剝離再利用過程需要經過剝離、運輸、存儲、利用等工序，必然帶來成本的增加。主要有三個部分：一是項目用地成本。余姚市在試點時是由項目用地單位無償進行剝離，后來是在土地出讓金中劃出2萬元/畝的費用用于表土層剝離利用工作，但實際上是將土地出讓成本增加，最終仍是由項目單位支出該費用，項目單位會不理解、不支持；二是剝離再利用成本。寧波市曾測算過剝離和搬運成本，1畝地剝離30公分表土后，運到5公里以外的項目區再利用，以實際值計，每畝剝離和搬運成本需4300元，每增加5公里，剝離和搬運成本每畝還需增加2000-3000元。三是存儲成本。如果剝離的土地需要先行堆放存儲再利用的話，還要相應增加場地管護與再利用等成本。在政策設計的時候就要充分考慮成本問題，財政保障必須首先到位。

四、南京市推行表土層剝離再利用工作的意見建議

（一）做好政策設計，強化行政力度

要積極穩妥地推進此項工作，離不開重視政策與資金的支持與保障，因此，需要從市級層面做好政策設計，強化組織領導，明確責任分工，建立獎懲機制等，排除異議，消除疑慮，促使相關部門齊抓共推，提高耕地保護水平。

（二）試點積累經驗，分步推進實施

借鑒其他省市先試點后推廣的工作經驗，南京市可在市級層面篩選試點區，試點區再選擇試點鎮街推行表土層剝離再利用工作；南京市參照“長余模式”，可選擇干線公路等某一類型項目進行試點，通過經驗的積累，逐步向全市推行建設占用耕地表土層剝離再利用工作。

（三）加強宣傳發動，確保推進順利

表土層剝離再利用工作雖然很重要，但對南京來說，畢竟還是一個新工程，而且這項工程不僅費錢費力，還不易顯現政績，從余姚市的實踐看，推廣之初，區和鎮街政府以及項目用地單位肯定會有一定的抵觸情緒，因此，在市領導的重視和相關部門的強力推進中，還需要加強工作宣傳，既要在政策設計中返利于基層，返利于民，更要通過宣傳，讓基層政府、村集體和農民了解這項工程的重要性，積極實施并做好每一個工程，確實讓好事辦好。

[1]董麗娟，竇森，張玉廣等.表土剝離技術研究進展.面向未來的土壤科學[B].電子科技大學出版社，2012：8-11

[2]雪冉，趙艷玲，李建華等.表土剝離對土地整治項目收益的影響研究[C].資源開發與市場，2012.28(11)：1025-1027

袁哲路，現有職稱：助理工程師；研究方向：土地資源管理。