論公共政策制定中的公民參與

■文/崔茂俊 喬冠宇

論公共政策制定中的公民參與

■文/崔茂俊 喬冠宇

我國人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)，決定了公共政策制定中的公民參與是必須的和必要的。實現(xiàn)政策制定中公民的有序參與，有助于我國社會主義政治文明建設(shè)的順利推進，真正實現(xiàn)人民當家做主。本文從公共政策的含義出發(fā)，進而探討分析了公共政策制定中公民參與的意義、我國公民參與政策制定中存在的問題，并提出了相關(guān)完善對策，以期能夠為實現(xiàn)政策制定中公民的充分、有序、全面參與提供一些參考。

公共政策 公民參與 政府

公民參與是現(xiàn)代政治生活中的普遍現(xiàn)象，也是衡量一個國家政治文明的重要標準。公民參與到公共政策的制定過程中，有助于實現(xiàn)政策的民主化和科學化，同時為公共政策的實施奠定良好的基礎(chǔ)。

一、公共政策的含義

探討分析公共政策制定中公民參與的問題之前，我們必須首先明確公共政策的概念。如果不能知曉公共政策的確切含義，那么對于公共政策制定中公民參與問題的研究就無法進行，對于其它有關(guān)公共政策的問題的探討分析也難以推進。關(guān)于什么是公共政策，目前尚沒有一致的看法。不同的學者從不同的角度提出了眾多的公共政策的定義，可謂是眾說紛紜。公共行政始祖——伍德羅·威爾遜把公共政策視作是由政治家即具有立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和規(guī)范。政策科學始祖——拉斯韋爾認為，公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。①美國學者戴維·伊斯頓認為，公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。我國學者張金馬認為，“公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導有關(guān)團體和個人行動的準則或指南”。②我國學者陳慶云則認為，公共政策是“為整個社會所做的權(quán)威性價值分配”。③我國學者陳潭認為，“公共政策是實現(xiàn)公共意志、滿足社會需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導公眾和社群的行動指南和準則，是由特定的公共權(quán)力機構(gòu)制定并由社會實施的有計劃的活動過程。”④本文認為，公共政策是公權(quán)力主體（國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體）制定和執(zhí)行的用以確定和調(diào)整廣泛社會關(guān)系的行為準則，它是一系列法令、措施、辦法、條例、實施細則等的總稱。

二、公共政策制定中公民參與的界定

隨著文明的不斷向前發(fā)展，現(xiàn)代民主制度逐步得到確立，公民的政治參意識普遍增強，政治參與范圍不斷擴大，逐步擴展到現(xiàn)代生活的方方面面，如經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域，隨之而來的，是公民的政治參與行為表現(xiàn)出日常化、廣泛化和普遍化等特點。但是時至今日，對于公共政策制定過程中公民參與的界定，仍然沒有一個清晰明確的標準。在眾多學者的觀點中，筆者比較認同徐望來、李文敏的主張，即公共政策制定中的公民參與就是指當政府做出與公民具有厲害關(guān)系的決定和政策時，公民個人或團體通過一定的方式、途徑和程序直接進入政府的決策過程，了解相關(guān)的政策信息，并對決策發(fā)表意見和看法，以此來影響政策結(jié)果的行動過程。⑤此外，本文中的公共政策制定中的參與主體僅指不擔任國家公職的普通公民，而非具有相應權(quán)利的國家公職人員，這也是大多數(shù)研究學者所贊同的觀點。

三、公共政策制定中公民參與的意義

在現(xiàn)代社會中，公民參與政策制定的渠道和方式多種多樣，具體有公民調(diào)查、聽證會、專家咨詢、民主懇談會、公民旁聽和網(wǎng)絡(luò)參與等形式。公民聽過上述渠道和方式參與到公共政策的制定過程中，具有重要的現(xiàn)實作用和時代意義。

1、更好的體現(xiàn)現(xiàn)代民主。隨著時代的發(fā)展，歷史的腳步邁進了現(xiàn)代文明，民主、平等、自由等政治觀念逐漸普及，現(xiàn)代政治制度在大多數(shù)國家也逐步得到確立，人們的政治權(quán)利得到充分的尊重，普通公民參與政治生活的目的得以充分實現(xiàn)。在今天，人們通過聽證會、專家咨詢、公民旁聽、網(wǎng)絡(luò)和民主懇談會等各種形式和制度，參與到公共政策的制定過程中，為公共政策的制定提供真實、可靠、充足的信息，以及有關(guān)的意見和建議，充分運用了自己的相關(guān)政治權(quán)力，實現(xiàn)了自己的政治訴求，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明的應有之意，也充分實現(xiàn)了現(xiàn)代民主。

2、獲取更多的公共政策信息。公共政策信息是指反映公共政策活動過程及其變化情況的一系列資料、材料和文件等信息。公共政策信息是制定公共政策的重要依據(jù)，如果沒有及時、準確、全面、充足的信息，想要制定出具有較高科學性和準確性的公共政策，只能是癡人說夢、異想天開。公民通過參與公共政策的制定來表達自己的政治訴求，有助于拓寬政策信息傳遞的渠道，使大量的信息由普通公民傳遞至政府，從而使政府獲得的政策信息更加全面和客觀。此外，隨著政策信息傳遞渠道的拓寬，公民會對相關(guān)政策信息作出反饋，更有助于實現(xiàn)公民和政府部門的雙向溝通，從而使政府部門在獲取信息的質(zhì)和量上都明顯提高。

3、提高公共政策方案的科學性。公共政策方案即制定者依據(jù)多方面的信息，結(jié)合現(xiàn)階段實際，綜合考慮各種情況之后，而最終選定的政策方案。選定的最終政策方案，一定要具有較高的科學性，這樣有利于提高政策執(zhí)行的效率和效果，進而更有效的實現(xiàn)政策目標。公民參與公共政策的制定，在一定程度上可以提高政策的科學性。首先，公民可以提供制定政策方案所需的相關(guān)信息，及時、準確、全面的信息可以在一定程度上避免由于信息不足而導致的政策偏差，進而提高政策方案的準確性。其次，在公共政策制定的參與者中，不乏具有相關(guān)專業(yè)知識和較高政治素養(yǎng)的公民，他們把自己的建議、意見提供給政策制定者，政策制定者在此基礎(chǔ)上制定眾多的公共政策方案，在實現(xiàn)了公共政策方案多樣化的同時，也提高了政策方案的科學性。最后，公民參與到政策方案的制定過程中，可以對政策制定者起到一定程度上的監(jiān)督作用，端正其態(tài)度，增強其責任感，進而減少政策制定失誤所帶來的損失。

4、更準確地確認公共政策問題。在現(xiàn)實社會的今天，存在這各種各樣的問題和矛盾，但是由于資金、時間、精力等方面的制約，我們不可能把每項問題和每個矛盾都加以解決。另外，也不是每個問題都是所謂的公共政策問題。政策問題具有一定的主觀性，這使得確認政策問題具有一定的難度。但是公民通過參與公共政策的制定，把自己的學識、能力和智慧貢獻出來，為政策制定者提供全面準確的信息、意見和建議，進而幫助政策制定者明確公眾問題的實質(zhì)，分清各種社會問題的輕重緩急，從而使更準確地確認公共政策問題不再“難于上青天”。

5、減少公共政策執(zhí)行的阻力和偏差。正如美國學者戴維·伊斯頓所說，公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。所以公共政策在執(zhí)行的過程中，會遇到方方面面的阻力，尤以社會公眾的阻力為最甚。讓公民參與公共政策的制定，可以有效的消除社會公眾對公共政策的誤解和偏見，使其發(fā)自內(nèi)心的、強烈的認同公共政策，在政府部門執(zhí)行公共政策時，自覺主動的加以配合，從而減少政策執(zhí)行的阻力。此外，通過政策制定過程中的公民參與，政策制定者可以得到及時、準確、全方位的信息和公民的意見、建議、看法等，在執(zhí)行公共政策時以此為重要參考，不斷調(diào)整不符合實際情況的公共政策，進而減少公共政策執(zhí)行的偏差，提高公共政策執(zhí)行的準確性。

6、使公共政策更加具有合法性。合法性是公共政策的生命所在。在當今社會中，只有被大多數(shù)社會公眾接受和認同的公共政策，才具有合法性。公民參與到公共政策的制定過程中，可以提高公民對公共政策的接受程度，使其更加認同公共政策，從而使公共政策得到社會公眾的廣泛認同和支持，使其更加具有合法性。

四、我國公民參與公共政策制定中存在的問題

1、公民參與意識不強。我國公民參與公共政策制定的意識普遍薄弱，造成這種局面的原因主要有兩點。第一，傳統(tǒng)封建文化的影響。封建時期的小農(nóng)經(jīng)濟講求自給自足，很少與外界發(fā)生聯(lián)系，這種封閉的性格烙印在短期內(nèi)難以抹去。再加上專制政治文化的影響，公民不可能、也不愿意參與到政治生活中去，從而形成了一種較為普遍的政治情緒——政治冷漠。第二，參與公共政策制定，無疑會消耗公民大量的時間、精力和金錢等，但是參與收益可能不會立刻實現(xiàn)，即參與收益的實現(xiàn)具有一定的滯后性和不確定性，從而導致了公民參與公共政策制定的積極性不是很高。

2、公民本身素質(zhì)不高，參與能力弱。自從新中國成立以來，在黨的領(lǐng)導下，我國大力發(fā)展教育事業(yè)，現(xiàn)在已基本普及了九年制義務教育。進入新時期，我國又實施了“科教興國”戰(zhàn)略，培養(yǎng)了一大批高素質(zhì)人才，為實現(xiàn)中國的快速發(fā)展提供了良好的智力支持。但是我們應該認識到，由于歷史、現(xiàn)實等多方面的原因，如今我國公民的總體文化素質(zhì)還普遍偏低，從而制約了公民參與政治生活能力的提高。所以，要增強公民參與公共政策制定的能力，就必須進一步發(fā)展教育事業(yè)，提高公民的知識文化水平和自身素質(zhì)。

3、參與渠道不暢通。雖然我國的憲法明確規(guī)定了我國公民有參與政治生活的權(quán)力，也規(guī)定了參與的各種渠道，如選舉、信訪和參加各種政治團體等。但是在現(xiàn)實實踐中，上述制度出現(xiàn)了一系列的問題。如由于我國人口眾多，我國的選舉大多實行間接選舉，經(jīng)過層層的間接選舉之后，選民的聲音可能會被過濾掉，造成信息失真的現(xiàn)象，從而可能出現(xiàn)被選舉者不能充分代表選民，不能反映其政治訴求，不能代表其利益等弊端。此外，我國的信訪制度也亟待完善。有些政府部門的信訪接待室從未“開門營業(yè)”，而是時刻處于“休假”狀態(tài)。所以，暢通信訪渠道，完善信訪制度，從而建立起公民和政府的有機聯(lián)系，已經(jīng)時不我待。

4、對政府的信任危機。現(xiàn)如今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的出現(xiàn)，大大方便了人們的日常生活，同時也打破了政府對信息和話語權(quán)的壟斷。政府對于相關(guān)熱點事件的不回應，甚至是刻意掩蓋、回避和公然作假，出現(xiàn)了諸如“至于你信不信，反正我信了”的“神回復”，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)等大眾媒介的傳播，勢必會損壞政府的形象，造成公民對政府的信任危機。如果公民對政府失去了信任，就不愿為制定公共政策提供及時、準確、全方位的信息，不會為制定公共政策建言獻策，公民參與制定公共政策的積極性必然會大大降低。

5、信息公開不足。雖然我國建立了政務信息公開制度，并運用多種形式予以落實實施，在一定程度上提高了政府政策的透明度，公民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)也得到了進一步的落實。但是，我國的政務信息公開制度還存在著諸多不足，如政務公開形式化、只重公開不重反饋以及政務公開不規(guī)范等問題，另外政務公開也面臨著很大的阻力。如果漠視公民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，勢必會使公民不能準確理解公共政策，對公共政策也難以缺乏認同，從而不利于公共政策的執(zhí)行。所以，建立和完善透明的政務信息公開制度，進而調(diào)動公民參與公共政策制定的積極性，勢在必行而且任重道遠。

6、行政官員“官本位”思想嚴重。在進行政治體制改革的新時期，我們倡導轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府角色由“管理”向“服務”的轉(zhuǎn)換，大多數(shù)行政官員從自身做起，身先士卒，努力踐行著為人民服務的宗旨。但是受傳統(tǒng)封建政治文化的影響，一些行政官員的“官本位”思想仍然比較嚴重，居廟堂之高而不憂其民，難以傾聽來自民眾的呼聲，忽視公民的合理利益訴求。“官本位”思想疏遠了公眾的同時，也降低了公民參與公共政策制定的積極性。所以，徹底剔除行政官員的“官本位”思想，實現(xiàn)其角色的轉(zhuǎn)換，是大勢所趨。

五、加強我國公共政策制定中公民參與的措施

1、營造良好的政治參與氛圍，提高公民的參與意識。在傳統(tǒng)封建社會，由于受到專制政治文化的影響，公民的政治參與意識薄弱，參與政治生活的積極性比較低，大多數(shù)民眾認為制定和執(zhí)行政策是政府的事，與自己沒有絲毫的交集，正所謂“事不關(guān)己，高高掛起”。但我國現(xiàn)在是人民民主專政的國家，人民是國家的主人，公民參與到政策制定的過程中去，既是公民的神圣權(quán)利，也是公民不可推卸的義務。所以我們應該通過各種形式的宣傳教育，營造良好的政治氛圍，調(diào)動公民參與政治生活的積極性。

2、加強對公民的教育培訓，提高公民的參與能力。有些公民的政治參與意識比較強，參與政治生活的積極性也很高，但還是不能有效的參與到政策制定的過程中去，不能充分行使自己的政治權(quán)力，究其原因，在于公民的政治參與能力不足。通過各種形式的教育培訓，使公民掌握與公共政策相關(guān)的知識，真正了解公共政策的本質(zhì)，熟悉公共政策的制定和執(zhí)行過程，進而通過參加相關(guān)的政治實踐活動，提高公民的政治參與能力和水平。只有公民的參與能力提高了，公民才能積極地為政府制定公共政策建言獻策，提出自己的真知灼見，進而提高公共政策的科學性和準確性。

3、拓寬參與渠道，完善參與制度。公民如果想把自己的利益訴求傳遞給政策制定者，進而使其轉(zhuǎn)為公共政策，就必須要有暢通的參與渠道。隨著社會不斷向前發(fā)展，公民參與政策制定的形式和渠道呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，市長熱線、領(lǐng)導接待日的設(shè)立，使公民參與政策制定的渠道進一步拓寬。此外，實現(xiàn)公民有序、高效的參與到政策制定的過程中去，就必須有相關(guān)的制度做保證。在完善現(xiàn)有參與制度的基礎(chǔ)上，進一步進行制度創(chuàng)新，才能保障公民參與生活的權(quán)力，使公民的利益訴求得到充分表達，自身利益得以充分實現(xiàn)，進而調(diào)動公民參與政策制定的積極性。

4、重新樹立政府威信。在構(gòu)建和諧社會，為實現(xiàn)“中華民族偉大復興”的中國夢而努力的今天，政府部門應增強自身的行政能力，提高依法行政水平，實現(xiàn)政府角色由“管理”到“服務”的轉(zhuǎn)變，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)不斷向前發(fā)展。在面對突發(fā)事件時，應及時、快速的制定相關(guān)處理方案，并把熱點事件的最近進展通過大眾傳播媒介告知于公眾，從而取信于民，消除政府信任危機。樹立良好的政府形象，提高政府威信，還要求政府在制定共政策時及時疏導公民的不滿情緒，在執(zhí)行政策時自覺的接受公眾監(jiān)督。

5、建立信息公開制度。雖然我國建立了政務信息公開制度，使公民在一定程度上知悉了政府信息，了解了政府工作，對政府起到了一定的監(jiān)督作用。但是，我國的政務信息公開制度關(guān)于政務公開的范圍和內(nèi)容沒有明確的規(guī)定，關(guān)于公開的標準也比較模糊。此外，現(xiàn)在的政務信息公開制度是以政府為主導的，有時政府拒絕向公民公開信息，導致公民對政府作出的政策產(chǎn)生誤解，怨聲載道，進而導致公民對政策的認同感不強，不利于公共政策的執(zhí)行。所以進一步完善信息公開制度，對調(diào)動公民參與政策制定的積極性，增強公民對公共政策的認同感具有重要作用。

6、行政管理人員以為人民服務為宗旨，剔除“官本位”思想。我國人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)決定了我國政府是為人民服務的政府。在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)“服務型政府”的今天，政府部門更應該努力踐行為人民服務的理念，樹立求真務實的工作態(tài)度，堅持從群眾中來到群眾去的工作方法，維護最廣大人民的根本利益。政府行政管理人員應自覺剔除“官本位”思想，正確定位自己的“公仆”角色，努力學習現(xiàn)代行政管理理念，提高自己的行政管理水平。同時密切與人民群眾的聯(lián)系，積極傾聽群眾的呼聲，進而調(diào)動公民參與制定公共政策的積極性。

雖然我國的專家學者對公共政策制定中的公民參與問題進行了諸多研究，并取得了一系列的研究成果，但是從總體來看，其中還存在著一系列的問題和不足，與實現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的要求還相差甚遠。為此，社會各界應該高度重視對公民參與問題的研究，為擴大公民的有序參與積極建言獻策，并營造良好的政治氛圍，真正實現(xiàn)公共政策制定中公民的充分、有序和全面參與。

注釋：

①拉斯韋爾.權(quán)力與社會[M].臺灣五南圖書出版公司，1982：8.

②張金馬.政策科學導論[M].中國人民大學出版社,1991：19.

③陳慶云.公共政策的理論界定[J].學術(shù)論壇,2000（2）.

④陳潭.公共政策學[M].海南出版社，2002：17.

⑤徐望來，李文敏.試論我國公共政策制定中的公民參與問題[J].網(wǎng)絡(luò)財富，2009（3）.

[1]周麗君.論我國公共政策制定中的公民參與[D].成都：電子科技大學政治與公共管理學院，2007.

[2]孟銳.論我國公共政策制定中的公民參與[D].沈陽：東北大學文法學院，2008.

[3]朱水成.我國公民參與政策制定問題研究概述[J].理論導刊，2008,02:105-107.

[4]官靈芳.我國公共政策制定中公民參與的制度缺陷及對策分析[J].湖北社會科學，2009,03:28-31.

（作者單位：廣西大學公共管理學院）