新預算法視角下央行經理國庫的挑戰與建議

楊瑞娥

【摘要】新的《中華人民共和國預算法》于2014年8月31日順利通過，明確了繼續實行中國人民銀行經理國庫體制。新預算法視角下，央行經理國庫存在財政資金體外循環、國庫現金管理能力不足、集中收付改革亟待規范、國庫監督權限被弱化等難題，為傳承好經理國庫重任，分別從財政專戶管理，國庫現金管理、集中收付管理、國庫監督管理等方面提出了增強央行履職能力的建議。

【關鍵詞】預算法 經理國庫 財政專戶 現金管理

新《預算法》歷時6年，歷經全國人大常委會四次審議，終于順利通過，中國人民銀行經理國庫的地位終于得到了確定。這是我國深化財稅體制改革，建立現代財政制度的里程碑實踐；是對中央銀行經理國庫30年不斷開拓創新，認真履職的高度認同。基層央行在堅守、傳承、完善好經理國庫重任的同時，如何抓住機遇，迎接挑戰，是新形勢下各級央行亟需面臨的新課題。

一、新預算法修正的范疇及內容

新的預算法與舊的預算法相比較，在7個方面進一步完善了我國中央銀行經理國庫體制。

二、新預算法下央行經理國庫的挑戰

（一）大量財政資金體外循環

據調查，同一性質的財政資金在不同商業銀行均開有賬戶，財政專戶主要包括預算外資金、非稅收入、社保資金、基建、工資保險、償債準備金、農業綜合開發、農業專項資金、新增建設用地有償使用費、農村義務教育地方專項資金、預撥款、定期存款、貸款資金財政結余等等十幾個種類300多個。由于財政、商業銀行雙向“利益驅動，大量財政性資金“體外循環”，國庫存款急劇下降，據不完全統計，地級市財政專戶的資金規模約為同期日均國庫存款的3倍，這不僅對政府預算安排形成掣肘，對貨幣政策調控產生擾動，也影響國庫監督的范圍和效力，助長了“小金庫”的泛濫，為腐敗提供了可能。

（二）國庫現金管理能力不足

國庫現金管理被稱為是現代國庫管理的核心。隨著財政集中收付制度改革的不斷深化，國庫現金庫存余額不斷增長，2006年我國正式實施中央國庫現金管理起，地方國庫現金管理已在全國6個省市陸續試點，但從總體上看，國庫現金管理作用未能有效發揮，一是國庫現金管理仍滯后于財政集中收付制度改革的進程，未能有效實現“降庫存”的目標；未能有效發揮“熨平波動”的作用；二是國庫現金運營并未直接作用于實體經濟，很多地方政府國庫現金管理采用“財政專戶定期存款管理”，并不能使庫底存量資金直接作用于實體經濟，且易對地方產生逆向激勵，使之脫離預算科學化管理目標，制約存量資金的進一步盤活。

（三）集中收付改革亟待規范

國庫集中收付制度改革后，仍存在如下亟待規范問題：一是國庫核算的資金不完整，預算外資金未納入其核算范疇，不符合真正意義上的預算內、外資金的國庫集中收付。二是非稅收入預算管理不規范，仍存在轄區內市、縣財政部門非稅收入系統不統一，集中支付及會計核算都有各自的要求，部分非稅收入如土地出讓收入、新增建設用地、國有資產有償使用使入等長期滯留財政專戶，入庫時間不確定，成為財政部門調節收入進度的工具。三是先支付后清算的國庫集中支付模式，使得國庫對預算單位資金的監督流于形式。

（四）國庫監督權限被弱化

一是商業銀行代理縣區級國庫的監督權被弱化。商業銀行的性質、經營機制和經營理念，致使他們對財政、征收機關等部門的收入、支出、退庫、更正以及本地國庫經收處的監督明顯減弱，僅限于滿足于日常的國庫賬務核算。二是國庫預算支出監管權被弱化。國庫集中支付電子化改革，取消了紙質憑證、單據流轉，弱化了國庫部門的審核權，無法對預算支出的合規性進行事前審核，即使在事后監督中發現違規，但已支付的財政資金卻也無權追回。三是國庫對財稅部門預收、先撥出后入庫等虛增收入，為提高稅收質量虛假從非稅更正到稅收收入科目的“空轉”等一些政府行為，難以有效發揮監督作用。

三、建議

（一）推進財政專戶清理，建立健全國庫單一賬戶制度

針對財政專戶的管理，新《預算法》明確規定，政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。因此一是建議有關部門出臺相關規定，將財政部門理財形成的存款納入財政性存款范圍，全額繳存人民銀行；二是取消非稅收入收繳業務流程中的“財政匯繳專戶”等過渡賬戶，將非稅收入資金統一納入國庫經收開設的“待結算財政款項”科目進行核算，實現非稅收入直繳入庫。三是人民銀行應聯合財政部門，對目前現有的財政專戶進行摸底清理，逐步將現有財政專戶統一歸口到國庫單一賬戶，切實將預算收支行為完整納入國庫體系，逐步建立健全國庫單一賬戶制度。

（二）加快國庫現金管理發展步伐，實現國庫資金的高效管理與運營

新預算法第一次對國庫現金管理做出規定，提出要完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額，充分表示了對國庫現金管理工作的重視。建議：一是加強溝通，緊密協作。國庫現金管理會不同程度地影響到貨幣供應量和市場利率，而且由于國庫現金管理的目標和出發點與貨幣政策有所不同，需要建立密切合作機制，確保政府各項政策的協調執行。二是建立科學的預算體系。科學的預算是國庫現金管理的關鍵。人民銀行國庫部門要準確把握我國國庫資金的收支實況，在科學預算的基礎上，完善國庫收、支、庫存預測機制，科學安排、確定資金的庫存與流動去向，科學合理的管理國庫資金，從根本上盤活財政資金存量；加快使用結余結轉資金和清理財政專戶，降低財政專戶余額。三是加快推進地方國庫現金管理試點。截止2015年6月末全國地方現金余額約為中央國庫現金余額的1.4倍多，因此要在全國6城市推行地方國庫現金管理試點的基礎上，總結經驗，盡快在全國其他各省市推開，不斷探索建立安全、規范的現金管理操作模式，實現地方國庫現金管理的保值增值。

（三）完善國庫集中收付制度，實現國庫收支一本賬

新預算法規定，國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。建議：一是繼續深化國庫單一賬戶改革，逐步取消財政部門在商業銀行開設的各類財政專戶，將財政預算內、預算外資金統一納入到人民銀行國庫單一賬戶，實現統收統支。二是國庫部門要聯合財政部門優化非稅收入收繳系統數據，樹立全轄一盤棋觀念，統一非稅收入系統核算流程，實時掌握非稅收入信息，取消非稅收入匯繳專戶中間環節，逐步實現非稅收入的直繳入庫。

（四）強化國庫監督管理，樹立國庫監督新形象

新預算法對預算收入、預算支出、退庫等做出的法律規定，為人民銀行強化監督職能，提供了強有力的法律基礎。人民銀行在新形勢下，要充分發揮國庫監督職能，一是理順國庫管理體制，建立代理支庫逐步收回機制，對短時間難以收回的代理國庫，央行要加大對代理國庫的檢查指導力度，加強對代理國庫業務現場檢查與非現場檢查，促進代理國庫業務規范化、制度化。二是完善集中支付監管政策依據，制訂適應地方的《國庫集中支付監督管理辦法》，細化監督要求和處罰規定，為集中支付監管提供可操作的依據，保障國庫集中支付電子化的安全性、合規性、效益性。三是樹立國庫監管的權威性。“有為才能有位”，對財稅部門預收、“空調”等一些虛假行為，國庫部門要敢于說“不”，敢于揭示、反映，確保預算數字的真實性、準確性。

參考文獻

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