經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下對(duì)PPP融資模式的理解

趙曉健

摘 要：從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，已經(jīng)步入了新常態(tài)。新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。如果我國(guó)地方政府繼續(xù)依賴傳統(tǒng)的投融資方式，將難以解決公共產(chǎn)品供給效率低下、政府負(fù)債規(guī)模較高、政府職責(zé)邊界模糊以及民間資本進(jìn)入困難等情況，同時(shí)對(duì)已有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面以及新上項(xiàng)目的建設(shè)速度和可持續(xù)性都面臨挑戰(zhàn)。PPP（Public-Private-Partnership）模式將成為化解上述難題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業(yè)通過(guò)簽訂雙方長(zhǎng)期合同，共同成立特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），成為利益共同體，共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，確保互利共贏。PPP模式將政府的部分支出責(zé)任通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體，從而使民間資本進(jìn)入成為可能，調(diào)動(dòng)了民間資本的積極性，轉(zhuǎn)變了依靠政府背書(shū)的投融資體制。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài) PPP融資模式 特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV） 利益共同體

中圖分類號(hào)：F830.55

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）10-128-02

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)各種矛盾和問(wèn)題相互交織，面臨增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期”疊加，過(guò)去蔓延式、粗放式的以犧牲環(huán)境和浪費(fèi)資源為代價(jià)的發(fā)展模式已經(jīng)不可持續(xù)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速告別兩位數(shù)的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)步入了新常態(tài)。新常態(tài)是新的探索，要?jiǎng)?chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式。這就意味著不搞強(qiáng)刺激、大調(diào)整，要把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)放在更加突出的位置，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)邏輯、發(fā)展邏輯、治理邏輯等方面要有全新的認(rèn)識(shí)、梳理和引領(lǐng)。多年來(lái)，各地融資平臺(tái)蓬勃發(fā)展，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展以及改善民生起到積極作用，但帶來(lái)的問(wèn)題亦不容忽視，如：政府職能邊界模糊、負(fù)債規(guī)模高企、公共產(chǎn)品供給效率低下和民間資本進(jìn)入困難等情況。為了破解這個(gè)難題，財(cái)政部、發(fā)改委主導(dǎo)推動(dòng)PPP模式作為新的手段。PPP模式可以轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制，強(qiáng)化中長(zhǎng)期資產(chǎn)負(fù)債管理，改善以往財(cái)政規(guī)劃中存在的單一年度預(yù)算收支管理，通過(guò)升級(jí)微觀層面的操作方式，實(shí)現(xiàn)宏觀層面的體制機(jī)制變革。因此，如何正確理解PPP融資模式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也成為重要的課題。

一、PPP融資模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership）是一種公私合營(yíng)模式。目前財(cái)政部正在推廣的PPP模式是一種狹義的PPP，是政府與社會(huì)資本在提供公共產(chǎn)品、服務(wù)中建立的全過(guò)程合作關(guān)系。

二、采用PPP融資模式期望達(dá)到的效果

采用PPP融資模式期望達(dá)到的效果可以概括為“引資、引智、引制、引治”，即：引進(jìn)一個(gè)新的經(jīng)營(yíng)模式;轉(zhuǎn)移及控制風(fēng)險(xiǎn);全過(guò)程的政府監(jiān)管;完整可行的財(cái)務(wù)模式。

引進(jìn)一個(gè)新的經(jīng)營(yíng)模式：政府財(cái)力相對(duì)有限，通過(guò)PPP模式，一方面，在建設(shè)期間可以通過(guò)政府主導(dǎo)，達(dá)到投資多元化的目的;另一方面，由于運(yùn)營(yíng)期的設(shè)備更新、資產(chǎn)重置等延續(xù)性費(fèi)用往往比較龐大，可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)適度市場(chǎng)化的手段，讓投資者自負(fù)盈虧，減輕政府負(fù)擔(dān)。

轉(zhuǎn)移及控制風(fēng)險(xiǎn)：通過(guò)PPP模式引入新的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)主體，可以將大部分以至全部的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府的承擔(dān)范圍以外，由項(xiàng)目公司以經(jīng)營(yíng)主體的身份負(fù)責(zé)控制。政府轉(zhuǎn)移及控制風(fēng)險(xiǎn)往往通過(guò)一系列文件進(jìn)行規(guī)范，如：《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《運(yùn)營(yíng)安排協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》、《建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《移交標(biāo)準(zhǔn)大綱》等。

全過(guò)程的政府監(jiān)管：政府在現(xiàn)行法律法規(guī)制定的大監(jiān)管框架內(nèi)，通過(guò)協(xié)議文本規(guī)定針對(duì)性的技術(shù)及運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，包括：投入資金準(zhǔn)時(shí)到位、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)期滿前移交準(zhǔn)備（包括移交保證金的留置）、設(shè)備移交后性能保證等。

完整可行的財(cái)務(wù)模式：通過(guò)全項(xiàng)目生命周期的規(guī)劃，不僅能夠緩解建設(shè)期建設(shè)資金壓力，對(duì)后期的運(yùn)營(yíng)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)如設(shè)備更新、資產(chǎn)重置等，亦構(gòu)建了財(cái)務(wù)可行性。

三、PPP融資模式的實(shí)質(zhì)

PPP融資模式的實(shí)質(zhì)是規(guī)范政府與企業(yè)的邊界，理順政府與企業(yè)的關(guān)系。政府與企業(yè)簽訂的全部協(xié)議的相關(guān)約定不能停留于概念層次，都要有程序細(xì)節(jié)讓雙方有所依循，確保相關(guān)機(jī)制的運(yùn)作順暢。

四、近期出臺(tái)的關(guān)于PPP融資模式的文件

近期出臺(tái)的關(guān)于PPP融資模式的規(guī)定共6個(gè)：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）。

五、推進(jìn)PPP融資模式面臨的一些問(wèn)題

現(xiàn)階段面臨的一些問(wèn)題可概括為五個(gè)方面：第一，PPP法律體系不健全。對(duì)此，首先要規(guī)范合作關(guān)系，在不損害社會(huì)公眾利益的前提下，保障經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。其次要規(guī)范合作行為，盡可能詳盡地就社會(huì)資本方的選擇、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、評(píng)估論證、回報(bào)方式等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。第二，項(xiàng)目評(píng)估經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等認(rèn)識(shí)不足、理解不深。對(duì)此，需要健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和糾紛解決機(jī)制。第三，談判周期較長(zhǎng)。第四，項(xiàng)目在資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、稅收等方面也存在一些問(wèn)題。第五，收入現(xiàn)金流不能覆蓋成本。

六、PPP融資模式的關(guān)鍵難點(diǎn)

PPP融資模式的關(guān)鍵難點(diǎn)在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。對(duì)投資者而言，在精密計(jì)算后，將項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)量化并預(yù)留相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制準(zhǔn)備金，如仍能滿足其資金投入的回報(bào)要求，即可參與項(xiàng)目。而精密計(jì)算的前提，首先是預(yù)測(cè)的精確度;其次是對(duì)全項(xiàng)目生命周期現(xiàn)金流的安排，以期達(dá)到項(xiàng)目資金平衡。因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中“定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制”對(duì)投資者是最為關(guān)鍵的部分，它與勞動(dòng)力市場(chǎng)指數(shù)、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等因素相關(guān)，決定使用者付費(fèi)數(shù)額，從而影響運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額。對(duì)政府而言，要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，在全生命周期內(nèi)有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府責(zé)任主要為以財(cái)政承受能力論證結(jié)論為依據(jù)的股權(quán)投資支出責(zé)任、財(cái)政補(bǔ)貼和可行性缺口補(bǔ)助。政府股權(quán)投資應(yīng)依法評(píng)估、合理確定價(jià)值;財(cái)政補(bǔ)貼要充分考慮價(jià)格、成本、收益率和中長(zhǎng)期承受能力等因素，以運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼;可行性缺口補(bǔ)助為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的部分直接付費(fèi)責(zé)任。

七、PPP融資模式的理解誤區(qū)

對(duì)于政府與企業(yè)來(lái)說(shuō)，對(duì)PPP融資模式，不能簡(jiǎn)單地理解為解難題、甩包袱。在PPP融資模式下，政府與企業(yè)不僅僅是舉行了一場(chǎng)“婚禮”，更重要的是他們將要經(jīng)營(yíng)一段“婚姻”，雙方均事關(guān)“婚姻”的幸福。原則上，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及、財(cái)務(wù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政府承擔(dān)政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，要建立健全透明、獨(dú)立、可追責(zé)的監(jiān)管體系，形成不僅包括政府和社會(huì)資本方，而且應(yīng)吸收媒體、專家、社會(huì)公眾等共同參與監(jiān)督機(jī)制，

八、確保PPP項(xiàng)目落地成功的經(jīng)驗(yàn)

該經(jīng)驗(yàn)可以從六個(gè)方面來(lái)看：第一，政府的決心與目標(biāo)應(yīng)定位為引入成熟的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)與管理經(jīng)驗(yàn);第二，不要簡(jiǎn)單地為了減少政府短期資金投入、控制建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，更大的意義在于引進(jìn)社會(huì)資金;第三，以契約方式厘清政府與市場(chǎng)的邊界;第四，體現(xiàn)“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則;第五，專業(yè)機(jī)構(gòu)的保證;第六，形成充分的投資者競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

九、PPP融資模式與其他融資模式的比較

任何一種融資模式無(wú)所謂優(yōu)劣，最適合的融資模式就是最好的。僅僅從引進(jìn)資金的角度來(lái)說(shuō)，采用PPP融資模式是不劃算的。PPP融資模式往往要求政府有可持續(xù)的、較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。這是由于PPP融資模式成本較高、時(shí)間較長(zhǎng)的內(nèi)在要求決定的。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，或出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)性下滑，政府負(fù)擔(dān)就會(huì)急劇攀升。此外，從我國(guó)社會(huì)實(shí)踐的角度來(lái)說(shuō)，PPP融資模式的結(jié)果，也有待后續(xù)時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。

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[10] 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）

[11] 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）

（作者單位：山西省腫瘤醫(yī)院 山西太原 030000）

（責(zé)編：若佳）