中韓土地制度與評價特征比較研究

柴凝

摘要：采用比較分析法，以土地開發權與城市規劃變更的損益為研究重點對兩國土地評價特征進行比較分析。結果表明：兩國土地制度的差異導致土地評價的特征也不盡相同，若能取長補短互通有無，可達到制度績效的最優化。

關鍵詞：土地制度與評價；開發權；城市規劃變更損益

1 引言

中韓兩國都經歷了經濟快速增長期，土地市場的發展在經濟發展中起重要作用。作為公共財，土地可以產生外部效應，世界各國通過規定土地使用權益以實現共同目標。開發權是構成土地價值的重要因素，可影響城市規劃在經濟活動中的作用。隨著城市規劃的調整與變更，開發權價值也會發生變化，研究其變化所致的損益及調節各種利益關系具有重要的意義。

2.土地開發權與城市規劃變更損益

土地開發權是政府為了維護公共利益，并通過城市規劃來賦予使用者改變土地價值的權力。如圖1所示，開發權完全私有化的情況下，土地所有者具有開發權，因此，土地所有權的價值由現有價值與開發后的增值部分構成；相反，如果開發權完全國有化，政府享有開發權，土地所有者應繳納開發分攤費用后進行土地開發。城市規劃變更使土地開發價值發生變化，土地所有者的損益也隨之改變。開發權私有化條件下，土地價值包括了開發權的價值，城市規劃變更所引起的損益反映在土地價值上；反之，若開發權公有化，土地所有權的價值就是當前的使用價值，為了取得開發權，需要支付分攤費用，開發權的價值不包含在土地價值內，即使城市規劃調整，土地價值也不會發生變化。城市規劃變更是由政府利益決定的，土地所有者的損益由政府通過分攤費用或損失補償的形式來調節。由此可見，城市規劃變更導致的損益調節關乎土地所有者與政府的利益，正確與理性的評估顯得尤為重要。

3.中韓土地制度與土地評價特征比較

中國土地制度體系內部要素的相互關系如圖2所示。我國土地市場除了具有一般土地市場特征外，還具有如下特色：首先，我國城市的土地歸國家所有，城市土地所有權不能進入市場進行交易，進入市場進行交易的只能是土地使用權，具體包括土地轉讓、出讓、租賃、抵押等使用權交易行為。其次，我國城市區域國有土地使用權市場即使在同一地區，也有很多種土地商品。同時，不同用途地塊的使用期限也是不同的，國有土地的使用權年限為：居住用地70年，商業、觀光、娛樂用地40年，其他用途用地為50年。最后，國有土地使用權市場是對建設用地使用權進行交易的場所。控制性詳細規劃確定了即使在同一區域，存在多種容積率與用途，這樣可以對土地商品進行理性的比較與判斷。除此之外，我國房地產市場采取樓面地價與折舊等評估方法對土地進行評價。

韓國的土地使用權與所有權是統一的，同一地區實行統一的用途區劃，全國所有土地的開發密度與用途是確定的。韓國所有的土地用途與密度都是確定的，土地使用權與所有權不分離，當城市規劃變更發生時，土地所有者與政府針對各自的損益就會產生沖突。為解決土地利用的固定性、使用權與所有權不分離問題，韓國土地評價以用途區域劃分為主，具有調節城市規劃變更利害關系的職能。由于土地所有權與使用權不分離，城市規劃變更所致的利益損失成為私有化的問題，并產生土地所有者資本差異等問題。本文將中韓兩國的土地制度與土地評價特征整理如表1所示。

圖1.土地所有權與開發權的價值 圖2. 中國土地制度體系

表1. 中韓兩國土地制度與土地評價特點比較

比 較 項 目 中 國 韓 國

開

發

權 土地利用規章制度 規劃許可制 用途區劃制

所有權與使用權的關系 完全分離 未分離

規劃最高權 建筑不自由原則 建筑自由原則

土地

市場 土地市場 差異性 統一性

土地評價特點 樓面地價、土地減值補償 用途區劃制為中心

城市規劃變更損益 城市規劃變更損益 100%歸還與補償 一部分歸還與補償

城市規劃變更損益測定方法 樓面地價（每單位容積率的土地價值） 嚴謹的公示地價、地價變動率統計

城市規劃變更損益調節基準 所有的損益調整 部分損益調整

4. 結論與啟示

我國土地制度與韓國相比有以下幾點優勢：1）政府擁有土地所有權，可高效地對城市進行規劃與開發，并對土地使用者、使用期限以及契約的履行情況進行有效管理；2）在城市規劃變更時，政府根據容積率價值變化程度同土地使用者進行核算，土地使用者很難產生額外損益； 3）通過出讓土地使用權，可持續獲得收益。相比之下，韓國政府在開發過程中受土地權屬約束，開發效率較低；通過實行嚴謹的公示地價與地價變動率統計對城市規劃變更損益進行評估，比我國的土地評價方法更為精確。韓國特別規劃區域與一般區域的土地用途與開發密度不同，我國的樓面地價體系可以對以用途區劃為基礎的評價方法進行補充，同時，當韓國政府引入類似于使用權轉讓等相關制度時，可采取樓面地價體系對單位容積率的土地價值進行評估。

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