小型農田水利設施運營機制調研報告

□汪 晗 □周佩雅（清華大學新聞與傳播學院）

1 研究背景

1.1 國家政策及小型農田水利設施現狀

2014年的《中央一號文件》中提出，要“完善農田水利建設管護機制”“，開展農田水利設施產權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，落實小型水利工程管護主體、責任和經費。”一方面，由于小型農田水利工程大都建于改革開放前，受當時的技術、資金影響，工程建設標準低，老化失修嚴重。同時由于后期管護不到位，大多數小型農田水利設施失去了功用，逐漸被廢棄。另一方面，國家推行土地流轉等政策，進一步激活農業(yè)剩余勞動力的轉移，為農業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經營提供了廣闊空間。

1.2 西峽縣水利現狀

西峽縣位于河南省西南部，總面積3454 km2，總人口43萬，共有大小河流520多條，水資源總量18.54億m3，人均水資源是全省人均的6倍，居全省縣級第二位。該縣為全國小型農田水利重點縣，自2009年開始發(fā)展小型農田水利重點項目，獲得了全國農田水利建設先進縣的稱號。

2 研究目的和意義

中國是農業(yè)大國，小型農田水利設施作為與農戶生產生活最息息相關的水利“最后一公里”，能否良好的運營使用，關系著我國農民的切身利益、水資源的節(jié)約以及糧食安全。

3 研究方法

3.1 調查方法

前期選用文獻研究的方法，實踐中采取觀察法、訪談法、問卷法等，共發(fā)放問卷120份，有效問卷112份，達93.33%。

3.2 調查對象選擇及范圍

3.2.1 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村

由于調研時間和能力局限，本次入戶共走訪3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，6個村莊、2個水庫灌區(qū)，考察小型農田水利設施現狀。具體情況見表1。

表1 西峽縣小型農田水利調查點概況表

3.2.2 政府層面

本次實踐對西峽縣水利局、西峽縣農業(yè)局、七峪水庫水管所、重陽水庫水管所，共4個與小型農田水利設施直接相關的政府部門進行了深入訪談與實地調查，與超過15位、縣鎮(zhèn)村3級的主要水利、農業(yè)相關干部，進行面對面深度采訪。

4 調研對象分析

4.1 全國小型農田水利設施管護問題產生原因

4.1.1 小型農田水利產權不清晰，責任主體不明確

農村實行家庭聯產承包責任制以后，小型農田水利設施實際產權模糊，導致其一度陷入無組織、無管理、無秩序的混亂狀態(tài)。

4.1.2 缺乏管護資金，水費難以收繳

一是稅費改革：2003年起，我國在農村推行稅費改革，“勞動積累工和義務工”制度逐步取消，農民在小型農田水利建設中主體地位的喪失導致了其對水利投入的大幅減少。二是水費難以收繳：小型農田水利設施的管護是具有長遠利益的公益性事業(yè)，收益小，見效慢，因此農民交水費積極性不高。

4.1.3灌溉技術落后，灌溉設施老化失修

我國現有的灌溉排水工程大多是20世紀50年代初修建的，當時設計標準較低，配套設施不完善，而且經過30-40多年的運行，已達到或超過了使用年限，逐步進入老化期。

4.2 西峽縣小型農田水利設施管護政策

經過查閱一般文獻和西峽縣政策資料，我們發(fā)現針對全國大多數文獻都提出的小型農田水利設施管護“產權不清晰，責任不明確”和“缺乏資金”兩個問題，2006年西峽縣人民政府印發(fā)的《西峽縣水利工程管理體制改革實施方案》中提出兩大解決措施:一是建立和完善產權清晰、權責明確的分級水利工程管理體制；二是建立合理的水價形成機制，強化計收管理。

5 西峽縣小型農田水利管護問題及原因分析

5.1 存在問題

盡管西峽縣針對小型農田水利設施出現的問題，提出了相應的解決措施。但截止目前西峽縣依然有超過75%的小型農田水利設施陷入癱瘓狀態(tài)。通過實地調研發(fā)現，西峽縣小型農田水利設施管護過程中依然存在以下問題：一是管理職責依然沒有落實，小型農田水利設施管護無人問津；二是水費依然無法正常收繳，小型農田水利設施管護難以；三是新建小型農田水利設施依然無人管護。

5.2 成因分析

5.2.1 水費并非無法收繳，但所收水費難抵成本

5.2.1.1 村民心理能承受的價格有限度

一是在所有受訪村民中，使用農村安全飲水工程的占44.64%。其中，大部分人表示接受2.20元/m3的水費價格。但即使該價格遠低于成本價，仍有18%的村民認為價格過高，另有10%的村民表示不清楚。在所有受訪村民中灌溉用水收取水費的占48%。但灌溉用水所收水費僅用于支付水泵所用電費，并無任何維護費用，也并沒有向灌區(qū)水管所支付水費，且農業(yè)用水價格低于生活用水。因此灌溉用水價格相對較低，村民更能接受。但認為價格過高的人的比例依然接近前一項統計結果。二是新建小型農田水利施工缺乏規(guī)劃監(jiān)管，質量問題多，維護成本高。三是缺乏成文規(guī)章制度。四是原有小型農田水利設施老化失修，導致供水不暢。

5.2.2 政府缺乏資金投入

小型農田水利設施管護的資金來源除水費外，還應有國家和地方政府的財政投入。但目前該項投入也缺乏力度。一是國家投入較少；二是西峽縣相關部門過于依賴國家投資；三是西峽縣各水庫管理所經濟效益低。

5.2.3 雖有對管護職責規(guī)定，但落實缺乏支持

一是西峽縣政府政策組織宣傳學習不到位；二是政府缺乏對小型農田水利設施管護的積極性；三是部分政策不切實際；四是政府各部門缺乏溝通，各項工程之間存在沖突；五是缺乏執(zhí)法支持，水利執(zhí)法力度差。

6 針對西峽縣小型農田水利工程現狀的意見和建議

6.1 推廣“西峽縣水管員模式”

經過調研，認為在現有的水管員基礎之上，推廣以以下幾點為基礎建立起完善的水管員模式對小型農田水利設施進行管護。

6.1.1 政策支持

《河南省水利輝煌五十年》中指出：凡國家投資修建的水利工程，屬于全民所有，由國家按水系或行政區(qū)劃分等級管理；民辦公助或鄉(xiāng)村自籌資金修建的工程，屬集體經濟組織所有，由集體管理或鄉(xiāng)村水利站統一管理。因此，村集體應該承擔本村國家投資、民辦公助或是鄉(xiāng)村自籌資金建設的小型農田水利設施的管護工作。

6.1.2 設立水管員崗位

由西峽縣水利局引導，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村根據村的大小，可單獨設立水管員，也可幾村聯合設立。水管員由村民自己推選。

6.1.3 民主推選水管員

各村水管員由全體村民推選，不能由村委會指派。水管員由村民推選，監(jiān)督，也可以由村民罷免。由此保證村民對水管員的信任。

6.1.4 明確水管員職責范圍

水管員負責收取水費、協調調配用水、定期檢查水利設施、向相關水利部門報修等。同時保證專業(yè)管理和水管員管理相結合。

6.1.5 合理制定水費價格，國家對水管員工資進行補貼

在小型農田水利設施建設完成后，由水管員組織進行試運行并計算成本，將各項成本費用進行公示。上級水利單位給予灌溉用水水費一定優(yōu)惠，同時，國家對水管員工資進行補貼。

6.1.6 透明公開運行

在水管員收取水費并進行管護期間，定期對水費使用情況進行公示，便于村民進行監(jiān)督。

6.1.7 建立規(guī)章制度

根據本村情況，由村干部、村民代表以及水管員共同建立明確的水管員章程，保證水管員責任和權利有據可循。

6.2 全面配合小型農田水利管護，加強各方支持

一是多層次多渠道保證資金投入；二是繼續(xù)落實產權責任劃分；三是合理規(guī)劃小型農田水利工程，提高工程質量，減少工程沖突；四是改造、修繕原有小型農田水利設施，提高灌溉效率；五是健全水利管理法律和執(zhí)法監(jiān)督體系；六是推廣高科技、新技術小型農田水利工程的建設，發(fā)展節(jié)水灌溉；七是變粗放型用水為集約化用水，合理調配水資源，提高利用率。

7 結論

文章以西峽縣為例，調研小型農田水利設施現狀，發(fā)現當地雖有多項相關政策，但仍存在“責任不明”、“資金不足”、“重建輕管”等問題。經過深層次調研，本文得出了以上問題形成的原因，并在小型農田水利設施“水管員”管護模式基礎上進行改進，以形成可持續(xù)運營的管護制度；同時輔以相關政策建議。目前，國家高度重視小型農田水利設施管護；同時發(fā)展農業(yè)集約化、規(guī)模化經營的土地流轉等政策也有利于小型農田水利管護模式進一步改進和發(fā)展。本文以調研地為例，透視全國小型農田水利現狀以及存在問題，在改良基礎上提出可持續(xù)運營的良性管護機制，希望促進原有小型農田水利設施的恢復使用以及新建小型農田水利設施的持續(xù)使用，為全國小型農田水利設施管護機制的建立提供參考。