基礎(chǔ)地位與職能弱化碰撞倒逼出來(lái)的必然選擇

王占紅

張德江委員長(zhǎng)對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作的調(diào)研，中央有關(guān)精神的出臺(tái)，地方組織法的修改，縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會(huì)的召開(kāi)，一系列密集動(dòng)作的組合展現(xiàn)，預(yù)示著縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)面臨難得歷史機(jī)遇。

在我們黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)的歷史進(jìn)程中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)曾經(jīng)扮演了重要角色、發(fā)揮了重要作用。革命年代，我們黨探索民主政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐在縣鄉(xiāng)起步、經(jīng)驗(yàn)在基層積淀。建國(guó)初期，我國(guó)進(jìn)行了第一次大規(guī)模的普選，全國(guó)范圍內(nèi)基層人民代表大會(huì)代表選舉的帷幕自下而上漸次拉開(kāi)，為人民代表大會(huì)制度的正式確立作了奠基性準(zhǔn)備。在新的歷史時(shí)期，作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，縣鄉(xiāng)人大為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)作出了一定貢獻(xiàn)。然而，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的實(shí)際狀況，與制度設(shè)計(jì)的本初要義和人民群眾的殷切期望相比，還有不小差距，突出地表現(xiàn)在行使法定職權(quán)不充分不到位，存在“虛化”現(xiàn)象；人大會(huì)議質(zhì)量不高，存在“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象；機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，存在“二線”現(xiàn)象。可以說(shuō)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，是基礎(chǔ)地位與職能弱化激烈碰撞倒逼出來(lái)的必然選擇。

當(dāng)前，我們正處在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵時(shí)期。“四個(gè)全面”賦予新形勢(shì)下的人大工作以新的更加豐富的時(shí)代內(nèi)涵。不論是從每一個(gè)“全面”的實(shí)踐要求來(lái)說(shuō)，還是從四個(gè)“全面”的辯證關(guān)系來(lái)看，人大的每一項(xiàng)工作，都與“四個(gè)全面”息息相關(guān)。這就要求我們必須深刻把握“四個(gè)全面”與人大工作的關(guān)系，自覺(jué)把加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)作為“四個(gè)全面”的重要內(nèi)容，自覺(jué)從協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的戰(zhàn)略高度出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)謀劃推動(dòng)縣鄉(xiāng)人大的各項(xiàng)工作。

作為五級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系中最基層的一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能否發(fā)揮作用，往小里說(shuō)，影響人大整體效能的充分發(fā)揮，向大處看，會(huì)延滯“四個(gè)全面”的協(xié)調(diào)推進(jìn)，是一塊最需要補(bǔ)齊和加強(qiáng)的“短板”。因此，必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)作為推動(dòng)人大工作創(chuàng)新發(fā)展的著力重點(diǎn)，擺上更加突出的位置。

要盡快夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職制度基礎(chǔ)。對(duì)于閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職能定位和角色性質(zhì)，此前相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定比較模糊，理論界的認(rèn)識(shí)理解也不盡一致，以致實(shí)踐中 “機(jī)關(guān)牌子亂”“報(bào)告主體亂”“活動(dòng)組織亂”等“亂象”經(jīng)常出現(xiàn)。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能虛化的一個(gè)重要表象。新修改的地方組織法進(jìn)一步規(guī)范和做實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的職責(zé)。由于理論研究和認(rèn)識(shí)尚未形成必要統(tǒng)一，地方組織法并沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)完全意義上的“常設(shè)機(jī)關(guān)”的職能定位，但其“常設(shè)機(jī)關(guān)”的具體職責(zé)還是得到了一定程度的明確和細(xì)化，可以說(shuō)是無(wú)“名”有“實(shí)”。就目前階段而言，這種制度設(shè)計(jì)對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)無(wú)疑是一個(gè)重要推手。當(dāng)務(wù)之急，是要盡快研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法、議事規(guī)則和監(jiān)督辦法，進(jìn)一步夯實(shí)主席團(tuán)履職的法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)。

要全面放大“平?jīng)鼋?jīng)驗(yàn)”的示范效應(yīng)。近兩年來(lái)，甘肅省人大常委會(huì)著力抓了縣鄉(xiāng)人大運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，深入開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作試點(diǎn)，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、工作運(yùn)行等方面的有效路徑，逐步形成了以“自身建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、履職行為規(guī)范化、代表活動(dòng)經(jīng)常化”為主要內(nèi)容的“平?jīng)鼋?jīng)驗(yàn)”。應(yīng)該說(shuō)，“平?jīng)鼋?jīng)驗(yàn)”的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性、操作性和可復(fù)制性都很強(qiáng)。要采取以點(diǎn)帶面的辦法，向更大范圍全面推廣“平?jīng)鼋?jīng)驗(yàn)”，著力解決有人干事、有地方干事、有錢干事、規(guī)范干事和閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的問(wèn)題。

要充分釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的主體力量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，核心動(dòng)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。要把嚴(yán)入口選出高質(zhì)量代表。緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)選舉領(lǐng)導(dǎo)組織工作，力爭(zhēng)把那些群眾認(rèn)可、有政治參與熱情和能力的選民選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。實(shí)踐中要注意處理好黨委“人選標(biāo)準(zhǔn)”和憲法法律“人選要件”的關(guān)系，依法處理好黨委推薦和人民團(tuán)體推薦、選民聯(lián)合推薦的關(guān)系，在法治軌道上選出一批履職能力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“精英團(tuán)隊(duì)”。要疏通出口過(guò)濾不盡職代表。縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要積極支持有關(guān)方面依法定條件程序及時(shí)啟動(dòng)暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止和代表職務(wù)罷免程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要積極探索代表自主退出機(jī)制，對(duì)因身體等各種原因不能履行代表職責(zé)或因工作變動(dòng)不方便履行代表職責(zé)的代表，可建議人大代表本人提出申請(qǐng)，按法定程序辭去代表職務(wù)。要廣搭平臺(tái)優(yōu)質(zhì)服務(wù)好代表。實(shí)踐參與是最好的民主訓(xùn)練。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要把搭好履職平臺(tái)、搞好保障服務(wù)作為重要職責(zé)，著力抓好“人大代表之家”建設(shè)與管理，積極探索創(chuàng)新向選民述職、代表履職檔案等激勵(lì)機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參與民主實(shí)踐、充分發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件。

（作者單位：甘肅省人大常委會(huì)研究室）