運用行政法基本原則審查行政規(guī)范性文件

于金惠

對國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法和法律賦予各級人大的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是健全法律實施和監(jiān)督制度的重要手段。監(jiān)督法中專設(shè)了規(guī)范性文件備案審查一章，規(guī)范和指引各級人大及其常委會對“規(guī)范性文件備案審查”的工作。近期黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確指出，要加強備案審查制度和能力建設(shè)，把備案審查工作提高到了一個新的歷史地位。

實際工作中各級人大及其常委會審查對象絕大多數(shù)為各級行政機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，做好對行政規(guī)范性文件的備案審查，是做好備案審查工作的重中之重。

對于行政規(guī)范性文件，按照監(jiān)督法的規(guī)定，有以下幾種不適當情形時可以撤銷：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是有其他不適當?shù)那樾危瑧斢枰猿蜂N的。可以看出，監(jiān)督法對規(guī)范性文件合法性不適當?shù)那闆r作了較明確的規(guī)定。但對于合法性之外的，概括為其他不適當情形，沒有具體規(guī)定。同時，各地人大常委會對規(guī)范性文件不適當情形的審查，做法也不盡相同。有些地方人大工作規(guī)程中只是照列監(jiān)督法的幾種不適當情形，有些地方人大在監(jiān)督法的基礎(chǔ)上作了一些擴充，如增加違反法定程序的情形，同上級和本級人大及其常委會決議、決定相抵觸的情形等。可以看出，各級人大常委會對規(guī)范性文件除合法性之外的“其他不適當情形”也沒有全面的、統(tǒng)一的規(guī)定。這導致在實際審查時，除對行政規(guī)范性文件的合法性審查之外，其他方面如合理性等得不到審查或?qū)彶闃藴什灰唬芸赡軐е聜浒笇彶閷彶蝗妫罱K達不到審查目的。

如何全面合理審查行政規(guī)范性文件？筆者認為，可以以行政法基本原則為標準，審查行政規(guī)范性文件。行政法基本原則包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實信用、權(quán)責統(tǒng)一等基本原則，涵蓋了合法性、合理性、程序性、公眾性等各個方面，同時指導具體行政行為與抽象行政行為。行政規(guī)范性文件作為抽象行政行為的產(chǎn)物，必然要遵循行政法的基本原則。行政規(guī)范性文件違反行政法基本原則，就應存在不適當?shù)那樾巍Ｐ姓?guī)范性文件沒有違反行政法基本原則，就為其適當性提供了可靠的依據(jù)。所以，用行政法基本原則審查規(guī)范性文件的適當性，能夠確保審查的全面性和質(zhì)量，可以將其作為審查工具。

具體來講，行政規(guī)范性文件要符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實信用、權(quán)責統(tǒng)一等六項行政法基本原則。

一、合法行政。合法行政包括法律優(yōu)先和法律保留兩方面的內(nèi)容。習近平同志說的“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”，很好地概括了這兩方面的內(nèi)涵。法律優(yōu)先是指“法已規(guī)定必須為”，即上一位階法律規(guī)范已有規(guī)定的情況下，下一位階的法律規(guī)范不得與上一位階的法律規(guī)范抵觸。下一位階的法律規(guī)范可以就法律未規(guī)定的事項進行規(guī)定，但是一旦有法律規(guī)定，必須與法律一致。行政規(guī)范性文件違反法律優(yōu)先原則與監(jiān)督法中“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的”情形相對應。法律保留是指“法無授權(quán)即禁止”，指行政活動必須以明確的法律授權(quán)為基礎(chǔ)。在沒有法定權(quán)限或法律授權(quán)的情況下，行政活動不得作出限制權(quán)利或增加義務的規(guī)定。行政規(guī)范性文件違反法律保留與監(jiān)督法“不得超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的”規(guī)定相對應。可見，合法行政原則包含了監(jiān)督法對行政規(guī)范性文件合法性的要求，可以以此為標準審查行政規(guī)范性文件的合法性。

二、合理行政。合理行政包含公平公正對待、正當考慮和比例原則三個方面內(nèi)容。合理行政是指行政機關(guān)行使行政權(quán)力應當客觀、適度、符合理性。這里的理性是最低限度的理性，即行政決定應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當，并且能夠符合科學公理和社會公德。

公平公正對待，要求行政規(guī)范性文件對于行政對象同等情況應當同等對待，不同情況應當區(qū)別對待，不得恣意地實施差別待遇。例如，對非本行政區(qū)域內(nèi)的外地企業(yè)實行差別對待的地方保護主義政策，即是違反合理行政原則中的公正公平對待。

正當考慮，要求在制定行政規(guī)范性文件時，只能考慮符合立法授權(quán)目的的相關(guān)因素，不得考慮不相關(guān)因素。行政機關(guān)有時會以某種明示目的為“幌子”掩蓋不正當目的，通過制定行政規(guī)范性文件，謀取本部門利益、特殊集團利益、個人利益或其他私利，損害公共利益。應深入審查行政規(guī)范性文件的制定目的，認真審查其明示目的背后是否正當，判斷該行政規(guī)范性文件的制定是否有利于建立良好的社會秩序。

比例原則，又稱 “禁止過分”原則，包括合目的性、適當性、損害最小三個方面，是指行政權(quán)的行使雖為達成行政目的所必需，但給公民造成的不利影響，不能超過目的所要求的價值和范圍，必須在侵害人民權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使。其一是合目的性，是指行政規(guī)范性文件中所采取的具體措施必須符合法律目的，運用的規(guī)制手段適合于所要實現(xiàn)的目的，有必要制定行政規(guī)范性文件。二是適當性，是指行政機關(guān)所選擇的具體措施和手段應當為實現(xiàn)法律效果所必需，結(jié)果和手段之間存在著正當性。三是損害最小，是指行政機關(guān)在可以采用多種方式實現(xiàn)某一行政目的的情況下，應當采用對當事人權(quán)益損害最小的方式。

比例原則比較抽象，在此舉例說明。如某市為緩解交通擁堵狀況，計劃出臺行政規(guī)范性文件，擬規(guī)定在規(guī)范性文件有效期內(nèi)市民必須有車位才可以購買汽車。此規(guī)定目的是要限制機動車保有量，但實現(xiàn)手段上要求市民必須先有車位才能買車，實際上是對市民買車這一民事行為附加了前置許可，而且此要求也非限制機動車保有量所必須的唯一手段，手段是不正當?shù)模侄闻c目的之間的聯(lián)系也就不正當。如此規(guī)定就違反了比例原則中的適當性要求。

又如某市還是為緩解交通擁堵狀況，擬規(guī)定長時期實行單雙號限行。其目的是為了緩解交通擁堵，限行手段也是可以使用的。但是為實現(xiàn)緩解交通擁堵的目標，應該有多種方式可以采用，如合理規(guī)劃設(shè)計道路，加強交通疏導，發(fā)展公共交通等。直接實行長期單雙號限行是可以有效緩解交通，但不屬于對當事人的損害最小的方式，相反而是非常大，直接侵犯了當事人合法的財產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)。如此規(guī)定就違反了比例原則要求的損害最小。

合理行政原則屬于實質(zhì)行政法治范疇，違反合理性原則不像違反合法性原則那么明顯。有些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損國家、人民的利益或有悖國家機關(guān)的宗旨，這些顯然都是不適當?shù)摹２粚彶楹侠硇栽瓌t或?qū)彶椴蝗妫@然不利于法制的統(tǒng)一。以合理行政原則為標準，細致審查行政規(guī)范性文件實質(zhì)上的真面目，是備案審查不可或缺的部分。

三、程序正當。程序正當包括行政公開、公眾參與、公務回避三個方面的要求。對行政規(guī)范性文件的要求就是保證公開與公眾參與。要求行政規(guī)范性文件在起草過程中應當公開征求意見；涉及重大公共利益和群眾切身利益的，應當采取座談會、聽證會等多種形式，廣泛聽取行政管理相對人和有關(guān)基層單位的意見；涉及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項或者專業(yè)性較強的，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。要據(jù)此審查行政規(guī)范性文件是否充分保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

四、高效便民。高效便民包括提高行政效率及便利當事人兩個方面。高效包含效能、效率兩方面，要求行政機關(guān)積極履行職責，同時節(jié)約行政資源。便民要求減輕當事人程序負擔。審查行政規(guī)范性文件時，要看其中相關(guān)規(guī)定實際上有沒有降低了行政效率、節(jié)約行政資源，有沒有增加當事人的程序負擔。實際中有這樣一種情況，行政機關(guān)為了重視和強調(diào)某一方面的工作，便制發(fā)行政規(guī)范性文件，把已有的法律、規(guī)定重新梳理、羅列，而沒有增加新的限定權(quán)利義務的內(nèi)容。這種做法實際上違反了高效原則。因為行政規(guī)范性文件從制定到審查，需要經(jīng)政府法制部門、人大備案審查部門，需要投入很多行政、立法資源。這種無實質(zhì)內(nèi)容的行政規(guī)范性文件，造成了資源的浪費。

五、誠實信用。誠實，即行政機關(guān)公布的信息應當全面、準確、真實。信用，即非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政相對人因此受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。按照誠實信用原則對行政規(guī)范性文件應審查以下幾個方面。一是行政規(guī)范性文件制定過程是否存在失信行為，包括出爾反爾、刻意隱瞞等。比如同一行政主體正式向公眾宣布近期不會采取某種政策，結(jié)果幾天內(nèi)卻出臺了此項政策，這種行為應認定為失信行為。政府失信行為將會產(chǎn)生嚴重的負面影響，動搖政府的行政基礎(chǔ)。從根本上說，屬于違反誠實信用這一法律原則的行為。對于這種規(guī)范性文件，本著對法律負責、對政府負責的態(tài)度，完全可以認定其是不適當?shù)模⒂枰猿蜂N。二是行政規(guī)范性文件應保持穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。即同級政府行政規(guī)范性文件之間的相關(guān)規(guī)定要協(xié)調(diào)、銜接，不能存在沖突。三是語言表述清楚，行文符合規(guī)范。行政規(guī)范性文件的性質(zhì)決定了其語言表述既應遵守立法技術(shù)規(guī)范，也應遵守公文處理規(guī)范。文件的語言表述應清楚，不能有歧義，應真實、準確地表達行政機關(guān)的意志。四是保護信賴利益。行政機關(guān)違反法定程序或非因法定事由不得撤銷已經(jīng)生效的行政規(guī)范性文件。確需撤銷的，需對行政相對人因此受到的財產(chǎn)損失依法予以賠償。

六、權(quán)責統(tǒng)一。權(quán)責統(tǒng)一指行政效能與行政責任的統(tǒng)一，法律法規(guī)要賦予行政機關(guān)相應的執(zhí)法手段，保證政令有效。同時，行政機關(guān)行政違法應承擔相應的法律責任。制定行政規(guī)范性文件，應當體現(xiàn)行政機關(guān)權(quán)責統(tǒng)一的原則，在賦予行政機關(guān)必要職權(quán)的同時，應當規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應承擔的責任。

規(guī)范性文件符合行政法基本原則是應有之義，用行政法基本原則對規(guī)范性文件進行備案審查也就順理成章。把行政法基本原則用作衡量規(guī)范性文件的適當性的尺子，能為提高審查質(zhì)量提供有效手段，確保不適當?shù)摹皭悍ā北患皶r發(fā)現(xiàn)并清理。這對保障我國社會主義法治體系的良好運行，促進我國依法治國進程具有重要意義。

除行政規(guī)范性文件之外，規(guī)范性文件還包括各級人民代表大會常務委員會的決議決定，以及其他規(guī)范公民法人或其他組織權(quán)利義務的規(guī)范性文件。如何探索建立一套成熟的備案審查體系，是加強備案審查制度建設(shè)的基礎(chǔ)，需要人大工作者在工作中不斷探索。

（作者單位：廣東省廣州市人大常委會內(nèi)務司法工作委員會辦公室）