加強地方財政國庫資金管理的思考

薛強華

一、加強地方財政國庫資金管理的現實意義

（1）在宏觀經濟增速放緩的背景下，財政收入增速下降與民生保障支出剛性增長的矛盾日益突出，財政國庫資金調度難度加大。特別是產業落后、經濟結構調整滯后的地方，區域經濟下行較為明顯，地方財政收入增長乏力，與民生保障支出擴面提標、財政人口增加工資等剛性支出的矛盾進一步拉大。（2）地方政府債務面臨集中還本付息期，財政資金償債壓力逐步加大。近幾年，地方政府都將面臨較大的債務還本付息壓力，財政用于還本付息的資金處于高位，財政資金調度難度持續上升。（3）投資拉動經濟增長模式主導下的基礎設施建設支出持續增長，給財政國庫資金的調度帶來較大壓力。目前，地方對投資拉動經濟增長的依賴仍然較高，城市基礎設施建設仍然是投資的重點，投資戰略與經濟周期匹配不協調。基礎設施投資逐年擴大，對財政性資金的需求持續大幅增長。（4）部分地方房地產市場增勢走弱，土地出讓收入等政府性基金增長后續乏力。經過幾年的高速增長，部分地方，特別是縣域房地產市場受經濟容量、人員流動性、非房地產產業支持有效性不足等限制，出現了較強的增長瓶頸，個別地方房地產市場面臨過剩風險。

在財政收支矛盾日益加大，財政性資金償付風險持續上升的情況下，加強財政國庫資金調度，提高財政國庫資金管理水平，對于科學規劃和有效預防財政違約風險意義日益顯現。

二、當前地方財政國庫資金管理中存在的問題分析

（1）對于財政收入的預計、國庫資金流量的預測準確性較弱。目前，地方特別是縣級組織的財政收入具有較大的彈性，受考核驅動，往往是非季末、年末等非考核時點增長較低，而考核時點增長較高，財政困難縣此種情況更甚。財政收入的無序增長，掩蓋了經濟增長和財政收入自然增長、潛在增長的真實情況，導致對財政性資金特別是國庫資金現金流量難以進行有效的預計。建立在科學預測基礎上的財政國庫資金管理難以發揮財政性資金科學規劃和調度的效用，財政國庫資金存在出現臨時性支付違約的風險。（2）上級下達用款指標和調度款資金的到位期限錯配。上級下達的專款指標很多是在年末，而上下級之間的調度款有的地方是一個月撥付一次，而有的地方是一個季度撥付一次。根據目前的文件要求，下級在收到專款指標文時就應確認為收入，相應的支出應該按照文件的要求啟動。縣級作為基層財政，站在兌現民生政策的前沿，許多支出較為迫切，調度款如不及時，增加了縣級財政的資金調度，在當前形勢下，加大了財政性資金運行的安全風險。（3）地方基礎設施建設的剛性增長與專項資金支出的收縮。經濟增長具有一定的路徑依賴，多年對于房地產、基礎設施建設持續投入拉動經濟增長的模式，以前年度開工的項目，對財政性資金的投資具有較大的剛性支配。而上級下達的專款，主要是民生項目，由于城市建設對于資金的需求較大，建設資金的支出又較為“緊迫”，工資性支出又有較強的時效性，導致財政性資金無奈地較多、較早地運用于此類項目，而專項資金面對的項目常常被一再推遲，財政性資金管理存在較大的用途錯配、期限錯配風險。（4）國庫集中支付系統設計需要繼續完善。對于部分財政困難地方來說，有可能存在下達給預算單位較多的財政用款額度，而建設等項目性支出大多通過集中直接支付的模式支出，支出速度和效率較高，在財政性資金收支矛盾較大的情況下，財政性庫款資金低于下達用款額度的情況將時有發生，并在收支矛盾增大時剪刀差擴大，這種現象將國庫的資金調度能力發揮到極限，增加了特殊情況下地方財政國庫資金清算的違約風險。

三、加強地方財政國庫資金管理的措施

（1）加強財政資金財務調度，增強財政收入入庫資金的預測分析，提高財政庫款現金流量預測的準確性，試編財政資金現金流量月報表和季度財政性資金現金流量預測表，對季度、月度財政庫款的運行情況進行動態監控。根據非考核時點的財政收入情況，測試年度地方經濟的潛在增長率和財政收入的自然增長率，修正財政庫款現金流量的預測數據，增進財政性資金收支調度的合理性、科學性，以有效防范和化解財政違約風險。（2）提高財政預算編制的科學性、合理性、前瞻性，充分考慮當地財政收入影響因素，綜合公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算，加大全口徑財政收支平衡，對于年度財政收支做出科學、全面、系統的安排，保障財政運行安全穩定。（3）加強國庫集中支付體系建設，預防國庫資金的流動性風險。對于國庫集中支付系統下達的用款額度加強監控，及時跟蹤掌握國庫資金的流量，利用人行、財政國庫資金對帳機制，加強國庫資金的動態監控。對于國庫通過集中支付系統調度資金的能力進行必要和適當的限制，對于預算單位的用款額度進行適度管理，對于實撥支付、直接支付、授權支付進行全面統籌，杜絕或大力壓縮實撥資金，明確通過國庫集中支付超過一定限額的支出建立事前通報和動態管理機制，以保證合理的國庫資金存量，防范財政性資金支付的違約風險。（4）借鑒現代財務管理理論，進行地方國庫合理現金持有量管理。根據當地經濟發展、基礎設施建設、民生保障情況進行合理分析和預計，根據財政支出的時點特征、支出彈性、保障順序，計算經濟的國庫現金持有量，借鑒社會保障基金保值增值辦法，與商業銀行構建財政性資金保值增值框架，建立國庫資金蓄水池，保證財政性資金在國庫和蓄水池間的合理有序流動，在保障財政資金安全的情況下，提高財政性資金的收益。（5）加強對于財政暫付款、暫存款的管理。大力壓縮無預算、無資金來源的暫付款，提高暫付款支出的審批限制，及時將暫存款確認為收入或支付到收款單位，以提高總預算會計對于財政運行情況的反映程度，提高財政性資金調配管理的水平，積極預防和化解財政運行風險。