用制度建設奠定廉潔政治的堅實基礎
——學習習近平在中紀委五次會議上的講話

□桑玉成

·學習與思考·

用制度建設奠定廉潔政治的堅實基礎
——學習習近平在中紀委五次會議上的講話

□桑玉成

日前，習近平在中紀委五次全會上發表重要講話，高度肯定了一段時間以來我們黨在黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面所取得的明顯成效。習近平指出，我們黨從關系黨和國家生死存亡的高度，以強烈的歷史責任感、深沉的使命憂患感、頑強的意志品質推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，嚴肅查處腐敗分子，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍。在這個講話中，習總書記還指出，要深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，要做好“破”和“立”這兩篇文章，注重反腐倡廉工作的建章立制，具體來說，要著重抓好4個方面的制度建設。一是要著力健全黨內監督制度；二是要著力健全選人用人管人制度，加強領導干部監督和管理，敦促領導干部按本色做人、按角色辦事；三是要著力深化體制機制改革，最大限度減少對微觀事務的管理，推行權力清單制度，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用；四是要著力完善國有企業監管制度，加強黨對國有企業的領導，加強對國企領導班子的監督，搞好對國企的巡視，加大審計監督力度。可以看到，在以高壓態勢著力推進反腐敗斗爭的同時，積極推進各方面的制度建設，當可為反腐敗以及廉潔政治奠定堅實的基礎。

注重對反腐敗及廉潔政治制度建設的綜合性研究

要將反腐敗的斗爭進行到底，建構一種能夠長期保持廉潔從政的制度體系和政治生態，首先有必要加強對腐敗及其相關問題進行深入的理論研究。作為一種政治行動，查辦案子、打擊腐敗分子，是反腐敗的“一線工作”，但是，就建構一種廉潔從政的制度體系和政治生態來說，我們就不能僅僅簡單地做到有案必查、有腐必反，而要通過這些活生生的案子，從一系列案子之所以發生的社會的、文化的、制度的、人格的種種因素入手，研究腐敗問題之所以頻頻發生、之所以屢禁不止、之所以日益嚴重的深厚的社會根源、制度根源和文化根源。就當下的情況來說，尤其有必要通過一種“反思—評估—建構”的研究路徑，對反腐敗以及廉潔政治的相關問題進行綜合性的研究。

首先，有必要對腐敗及其相關制度性問題進行綜合性評估。需要評估的問題主要是四個方面。第一，對過去一段時間腐敗發生的頻率以及強度進行評估，通過這種評估，來發現腐敗之所以發生以及發生頻度背后的社會性因素。第二，對腐敗發生的階段性特點以及地區性、領域性特點進行評估，以發現腐敗頻頻發生的一般性規律；第三，對長期以來干部教育的內容、方式及其效果進行評估。通過干部教育的投入與產出之比，來發現這種培訓教育對于提升領導干部政治素養和道德素養的效度。第四，對抑制腐敗、打擊腐敗的制度性舉措進行評估，以便發現領導體制以及職能結構及其功能方面的問題。

其次，要研究能夠滋生腐敗以及使腐敗得以生存和蔓延的“土壤”。這里的“土壤”也可以視為一種“生態”，即腐敗得以滋生的社會的、自然的、人文的等等綜合性條件。研究這種“土壤”的特質，搞清楚腐敗得以滋生的“綜合性條件”，當有助于我們積極地培育清正廉潔的制度土壤和文化土壤，以奠定廉潔政治的必要社會基礎。在這方面，我們至少可以從三個角度去研究這種“土壤”，第一是滋生腐敗的客觀條件與主觀條件；第二是滋生腐敗的宏觀環境與微觀環境；第三是滋生腐敗的制度因素與人的因素。

關于廉潔政治之制度基礎的一般要素的分析

社會也如一個有機體，有其健康和病患的情形。而醫學在研究生物體健康與病患的緣由時，也非常關注其賴以生存的環境與條件的因素。同樣，在政治學和社會學領域，注重廉潔政治之土壤的研究，當有助于我們認識腐敗問題得以滋生和蔓延的基礎，從而使我們真正能夠從“源頭上”找到逐步抑制腐敗滋生和蔓延的條件，并通過改變這種條件的途徑以有效地解決腐敗問題。

根據人類政治生活的經驗，從宏觀上來分析，廉潔政治得以形成和維系的土壤往往具有如下方面的要素：

第一，道德化的政治。道德風尚可以說是能夠說明人類社會一切問題的根源。當代政治科學的結構功能主義學說認為，一種政治體系必然依存于它所賴以生存的文化結構之中，在某種意義上說，一定的政治文化構成了政治體系的心理方面。政治文化與政治體系之間存在著相互依賴的關系，政治文化影響著政治體系中每一個政治角色的行為傾向和行為方式，同時，由現存的政治體系所造成的機會和壓力又直接影響到一定政治文化的形成及其積淀。道德在整個文化體系中是一個核心性的概念。人是社會的人，所謂人的活動其實從來就是人的社會活動，在政治社會中，又在很大程度上體現為政治活動。因此，人的道德品行一定是人的政治行為的基礎性要素。盡管道德在不同的文化、哲學、宗教環境中具有不同的標準，但人們也普遍相信人類世界有很大部分的道德準則和道德評價是相同的。在整個政治體系中，道德成為維系良好政治生態的重要規范，同時，道德往往也是人們建構政治制度的一般依據。

在人類社會發展和演進的長河中，應該是先有道德，然后才有了政府、法律、制度等所謂公共性的社會結構和社會規范。因此，思想史上的普遍認識是，國家、政府、法律、制度等公共性結構和規范的產生，第一，必須以人類原本的道德為基礎，或者說不能違背人類原本的道德準則；第二，國家、政府、法律、制度等等公共性結構的產生，其根本的目的，也正是為了依靠其權威性的力量，來維系良好的道德準則，實現社會道德秩序的發展和升華。所以從這個角度來說，作為公共權力的直接關系人，領導干部不僅僅必須遵循社會的道德規范，而且更具有弘揚和維系良好道德風尚的責任。

必須指出的，道德與政治從來就是一個相輔相成難以割舍的關系，我們很難能夠理清到底是由于道德的失缺導致了政治的腐敗還是由于政治的腐敗導致了道德的失缺。所以我們用“道德化的政治”來說明廉潔政治之土壤的第一個要素，也正想指明這種道德與政治的融合關系。

第二，經濟發展的水平與經濟制度對廉潔政治的影響。從宏觀上來說，經濟發展水平肯定與廉潔政治有關。在傳統社會，經濟發展水平極低的情況下，因為受資源本身的稀缺所限，政治相對來說是比較清廉的。因為在經濟發展水平極低的情況下，財富積累尚不足以滿足腐敗行為所必要的物資條件。同樣，在經濟發展達到一個很高的水平情況下，隨著相當一部分社會成員的物資需求相對滿足同時一些社會制度相對成熟的情況下，腐敗問題也失去了它必要的社會基礎，所以政治也會是比較清廉的。政治腐敗滋生并且蔓延的恰恰是經濟發展進程之中。

經濟的發展以及經濟制度等相關因素之所以與腐敗問題有關，其主要的原因大致如下：

一是，經濟的發展極大地激發了人們的物質欲望。恩格斯曾經指出，正是人類的物欲、貪欲和情欲推動了人類社會的發展。不斷地追求物資生活的改善和發展，是人類的本性之所然。人具有那種如霍布斯所說的“得其一，思其二，死而后已，永無休止的權勢欲”。在我國處于物資短缺的計劃經濟時代，人們的物資生活需求受到了客觀條件的抑制。改革開放之后，社會財富有了急劇的增長，同時也使得一些人特別是權力主體有效支配資源的能力大大提高。

二是，由于經濟發展而導致的利益急劇分化，使得人們攫取利益的手段多樣化，同時也為人們不擇手段地獲得利益提供了一定的條件。經濟發展以及社會財富的增長導致了社會的利益分化，出現了所謂“利益主導、利益驅動”的社會特征。在這種情況下，人們唯利是圖，社會唯利是理，并由此而扭曲了整個的生活目標和價值取向。

三是，為官者在經濟發展時期對于物質財富的支配權力迅速膨脹，而且社會沒有足夠的理由和手段給予必要的遏制。在上述“唯利是圖、唯利是理”的社會氛圍中，無論是個體還是團體，獲利以及獲得更多的利可以得到社會的支持和鼓勵，也是個人發展以及地區發展之成功的標志之所在。而那種能夠有效抑制財富過度集聚的稅收、保障、救濟等相關的制度又未能完備，于是就加劇了社會的利益分化，從而使腐敗問題更為突出。

第三，政治發展的水平對廉潔政治的影響。政治腐敗特別是大面積的政治腐敗既是政治不發展的特征，也是政治不發展的直接結果。根據馬克思主義的觀點，經濟基礎決定上層建筑，一定的上層建筑必須適應經濟基礎，才能形成良好的社會發展態勢。相對而言，經濟的發展往往要活躍于政治的發展。在我國的發展進程中，出現了政治發展滯后于經濟發展的事實，導致既定的政治結構適應不了經濟的發展以及由此而帶來的人們心理和行為的變化。

一些國家在其經濟高度發展以及社會的轉型期之所以伴隨有嚴重的腐敗問題，正是由于政治不發展所導致的直接結果。現代政治發展表明了這樣的一些政治領域的進步：首先，諸如民主、自由、平等、法治等現代政治觀念的世俗化和普及化，并成為社會普遍的政治價值取向；其次，政治結構的分化和專化以及由此帶來的政府管理效率的提高，面對日益復雜的社會問題，作為公共權力的政治結構能夠持續穩定地通過其合法的公共權力，向社會提供有效的公共產品和公共服務；再次，廣泛有效的政治參與趨于成熟，民眾可以通過政治結構提供的合法渠道，參與對于社會公共事務的管理，實現了政社共治、官民協調的治理格局。

另一方面，政治發展同時也意味著政治制度化程度的提高。很多學者把政治制度化的過程視為政治發展的過程，這是不無道理的。制度化的意義在于：首先是為政治活動提供持續性和穩定性的規范，其次，是制度化能夠實現社會對于政治的最大限度的認同。從政治實踐的經驗來看，能夠抑制腐敗甚至從根本上防止腐敗的政治制度主要包括如下三個層面：一是民主制度，這是現代政治的基石；二是官吏制度，包括最為基礎的選官制度以及對于官吏的一系列管理制度；三是與廉潔政治直接有關的制度，如財產申報制度等等。

可以認為，上述這些政治發展的取向，既是廉潔政治的要義，又是能夠有效防止和抑制腐敗滋生、蔓延的制度性政治土壤。

積極推進廉潔政治之制度建設是反腐敗的基礎性工作

一段時間以來，反腐敗的力度和效度都達到了空前的程度，盡管在關于反腐敗的治標與治本之間往往也難以劃出明顯的界限，但是，無論多大力度的反腐敗，都只能說僅僅是那種在田野里鏟除雜草的工作，其治標的意義要大于治本的意義。關鍵的問題是，正如習近平所指出的，我們要加大治本的力度，需要進一步做好培育好土壤的基礎性工作。如果不在改良土壤上下功夫，縱然這一次雜草鏟除得再干凈，也不能有效地抑制其再生。

多年來，我國社會已經而且正在為腐敗承擔著巨大的成本。這種成本既包括了與腐敗及反腐敗直接相關的成本，更包括了因為嚴重的腐敗而導致的良好道德風尚的流失以及廉潔政治之土壤的被破壞。相對而言，這第二個方面的成本更大、更難在短期內得以挽回。

因此，必須高度重視并著力推進培育廉潔政治之土壤這項綜合性基礎性的工程，盡管這個工程比查處腐敗、打擊腐敗更為復雜更為艱巨。就目前我國的實際情況來看，可以首先從以下三個方面入手。

第一，以權利制約權力。腐敗與權力的不當行使有關，所以首要的是從規范權力的行使出發。對于權力的規范固然要做“把權力關進制度的籠子里”的工作，以形成“以權力制約權力”的機制，但是，要從根本上制約權力，防止權力的不當行使，歸根到底還是要“以權利制約權力”。這就需要我們積極推進我國政治發展的進程，推進具有中國特色社會主義民主政治的制度化和規范化建設，切實保障廣大人民群眾的民主權利。歷史的經驗表明，惟有人民的民主權利得到充分的保障，才是政治權力正當行使的必要前提。

第二，把住選官任官第一關。腐敗的主體是執掌權力的主體，這就提出了如何建構科學民主的選官任官制度的問題。通過這種制度，形成官員隊伍的優勝劣汰之機制，把好選官任官這個吏治體系的第一關。長期以來，我們的選官任官制度也有不少的改良，但是都沒有擺脫這樣的兩個基本特征：一是以官選官的模式；二是以人為中心而不是以制度為中心。事實和經驗表明，這種以上官選任下官、大官選任小官以及通過“官找官”、“官薦官”而不是通過一種制度性程序產生出官的模式，未能在推出德行高超之官員特別是在規范官員之廉潔從政行為方面起到積極的作用。因此，致力于改革干部制度特別是選官任官制度，當是培育廉潔政治之土壤的關鍵性舉措。

第三，開發官員的行為導向功能。多年以來，我們過多地強調了領導干部的“能干事、多干事”的品質，而忽略了其社會行為導向的功能。誠然，領導干部出眾的指揮能力和決策水平是其重要的素養和才干，但是，誠如孔子所說的那樣，“政者，正也”，在領導干部的所有的功能中，行為導向的功能應當是其首要的也是最為重要的功能。當著一個領導不能在維系和引領社會良好風尚方面發揮其示范性作用的時候，那么這個領導縱然有再好的指揮才能和決策能力，其之于社會的總體效應就是負面的。所以，我們必須通過多方面的努力，來營造一種“政者，正也”的良好政風和民風。

（作者系上海市社會科學界聯合會黨組副書記、專職副主席，上海市政治學會會長。）

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