下位法不應忤逆上位法

文/李煒光

下位法不應忤逆上位法

文/李煒光

預算法修改是我國此一輪制度改革的開路者，是用來規范政府收錢、分錢和花錢諸般行為的基本規則，與國家的現代轉型和治理之類的大事密切相關。用經濟學大師布坎南的話說，預算不只是個經濟問題，而且是“廣義政治憲章”的一部分。

新預算法是2014年8月經全國人大常委會通過的，今年1月起開始實施，但這部法律的實施條例草案一個月之前才公布，面向社會公開征求意見。人們發現，這部意見稿在下位法和上位法的關系的處理上存在一些問題，因而引起社會各界的關注和廣泛參與，我本人在近20天內參加的相關研討會就有三次之多。

現在不少學者主張在條例的前面寫上立法精神和宗旨，自有其道理。不過在我看來，實施條例只是一個法規的范疇，主要用來具體闡釋上位法條款的技術性環節，以便于將其逐一落實于預算過程中。立法精神和宗旨這些基本內容在上位法總則中已經做了規定，實施條例中似沒有必要復述，草案意見稿的關鍵問題是沒有完全按照預算法已經設定的宗旨和精神來起草。

一般說，實施條例的地位低于成文法，應該在服從正式法律的前提下加以規定，但現在看到的草案意見稿卻與新預算法多有不合之處。如財政專戶問題，本來預算法明文規定“依照國務院的規定設立”，國務院又于去年10月發布的《關于深化預算管理制度改革的決定》也明確規定兩年內全面予以清理整頓，但條例草案第63、64條中并沒有突出依照法律規定和經國務院批準這一程序，也沒有規定財政專戶應開設在人民銀行，而是在多處強調了財政部自己的權力。意見稿甚至試圖放寬對財政專戶的限制，由“財政部核準”財政專戶，以“單一國庫體系”的提法取代預算法規定的“單一國庫制度”。這種事在預算法修改中出現過，現在又卷土重來，讓人疑慮該項條款會被條例所消解。

草案意見稿在關于中國人民銀行國庫經理制度的條款上也存在一定問題。對什么是國庫“經理”權，財政和銀行兩部門在國庫問題上的權限規定得不清楚。在第74條第一款中，規定“中國人民銀行經理中央國庫應當接受財政部的指導和監督，對中央財政負責。”在第75條中規定“各級政府財政部門履行下列國庫管理職能。”關于國庫經理權的歸屬，預算法第59條原本規定的很清楚：“中央國庫業務由中國人民銀行經理”，“經理”應該是“經營管理”的意思，所以國庫的日常管理，中國人民銀行至少是主導者之一，這是新預算法明確規定了的，不能改變。所以國庫經理的相關規則，理應多從人民銀行管理的角度考慮問題。

人民銀行是財政體系的外部監督者，所以要說誰對誰負責，應該是財政部和人民銀行各自對對方承擔的國庫管理職責負責，兩家合起來共同對國務院、對全國人民代表大會負責才對。

這部實施條例草案基本沒有規定人民代表大會的內容，這是它的第三個缺陷。作為一部主要由國務院制定的工作法規，雖然不能規定作為最高國家權力機構的全國人民代表大會做什么和不做什么，但它應該對預算法實施過程中如何面對人大和對人大負責、如何與人大工作銜接、在什么環節上和以什么方式接受人大的控制和監督，這些問題上，現在的實施條例草案幾乎完全沒有涉及到。

預算過程分為編制、通過、執行和決算，每一個階段讀都應該是透明的，對此預算法已作出原則性規定，而實施條例未將其具體化，是意見稿的第四個問題。預算透明度至少包括政府財政運作的詳細數據、“四本預算”之外“準預算活動”的估計數，以及公開的形式、信息反饋渠道、答疑和問責機制等事項，這些問題，實施條例中不作詳細規定，人們到哪里去尋找相關依據呢？

預算法實施條例不是某部委的工作規章，而是帶有一定法律性質的規則，行政體系內部多個部門跟預算法的編制、執行和考核有關，除了財政部，還有央行、審計署，發改委和擁有預算權力的部委，對外，還有個與人大、政協如何銜接的問題，所以實施條例所反映的應該是一個綜合性很強的大概念，現在的意見稿卻把它做成了一個小概念。用它作為國家層次的一部法規是不大適宜的。我的看法是，不宜以某一部委為主制定這樣的全國性法規，而應該重新組建國務院層面的起草小組，重新起草條例草案。也就是說，推倒重來，很有必要。

錯位 梅逢春