完善我國房地產稅收體系的政策建議

劉方

摘要 闡述了我國房地產稅收體系的基本情況，認為目前房地產稅收體系存在的不足影響了房地產稅收制度改革的進程。從國際經驗看，多數國家和地區建立了較為完善的房地產稅制，房地產稅成為了地方政府的主要收入來源。現階段，我國應加快房地產稅立法，提高房地產稅收法律法規層次，通過合理匹配“租”與“稅”，對現行涉及房屋和土地在開發、交易、保有環節的各類稅負進行清理或者歸并，將居民個人住房納入征稅范圍，以及提高居民家庭第二套及以上住房流轉環節的稅負等，使房地產稅收體系逐步成為地方財政持續穩定的收入來源，形成有效調節住房需求和財產收入分配的稅收調控政策體系。

關鍵詞 房地產稅；體系；改革；建議

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）11-0034-05

一、我國房地產稅收體系的現狀、問題及影響

（一）我國房地產稅收體系的基本情況

目前，我國已建立了以房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅和耕地占用稅等5種稅種為主體，營業稅、印花稅等相關稅種為輔的房地產稅系結構，初步構建了覆蓋房地產開發、保有、交易各環節的稅收體系，在提高稀缺土地資源的集約利用水平、引導房地產資源合理配置和提高地方財政收入等方面發揮了一定的作用。近年來，耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅、契稅等項稅收收入占地方稅收收入的比重逐年上升，2013年已達到22.7%（見表1）。

（二）我國房地產稅收制度存在的問題及影響

從目前情況看，我國現行的房地產稅收制度仍是經濟轉軌時期的過渡性安排，在很大程度上尚不能適應市場經濟發展的需要，存在一些不足和問題，并造成了一定負面影響。

第一，房地產保有環節稅負偏輕流轉環節稅負偏重，不利于房地產市場健康發展。“重流轉”會將開發階段房地產開發企業負擔的稅費，轉嫁到購房者身上，導致房地產交易價格居高難下；“輕保有”會造成稅款大量流失，同時降低投機投資者的持有成本，也在一定程度上縱容了一部分人炒地、囤地、炒房等不正當的市場行為，從而不利于房地產市場健康發展。另外，由于當前對增量房設置的稅種多、稅負繁重，而忽視存量環節的稅收征管，交易與否成了是否征稅的決定因素，也使私下隱蔽交易的行為肆無忌憚，稅務機關難以掌握真實情況，從而造成稅收的流失。

第二，房產稅稅權不足，使房地產相關稅種收入不能成為地方財政收入的主要來源，導致地方政府變相增加相關收入。名義上我國將耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅列為地方稅，但地方只有征稅權，與其相關的稅制基本要素的調整權絕大部分集中在中央，不利于地方政府通過房地產相關稅收增加財政收入和調節經濟。在實際執行中，地方政府往往變相增加房地產相關收入，例如在房地產開發環節除收取土地出讓金和營業稅、城市維護建設稅等相關稅收外，還要收50余項費用，通常總計約占房價的15%～20%。

第三，房產稅課稅依據和稅率設置不科學，難以發揮收入調節作用。從課稅依據看，租房環節，房產稅的計稅依據為房產租金收入，由于目前房源分散以及征管信息系統建設不足，我國住房租賃環節稅收征管難度較大，再加之征管不嚴，逃稅漏稅現象非常嚴重，個人住房租金稅收收入甚少；從價計征時，房產稅是按照房屋的原值一次減除10%至30%后的余值來計征，在房產價格波動的情況下，房產原值與房產的市場價值存在偏差，房產稅的計稅依據就與房地產市場價值脫離。由于無法建立與房地產價值變化相適應的稅基增長機制，不利于收入分配的調節。從稅率看，稅率設定上沒有考慮各地間實際情況的差異，缺乏彈性。從征稅范圍看，目前國家規定對自有居住用房不征稅，同時對高檔、豪華房產又缺乏必要的稅收調節措施。可見，目前的房產稅收制度難以發揮公平調節的作用。

第四，房地產相關稅收法律法規的立法層次不高。多數都是通過條例或暫行條例等行政法規的形式頒布，在貫徹落實中常常受外界因素的干擾，導致房地產調控政策執行不到位。

第五，房地產稅收的配套制度不健全。目前，房產登記制度并未完善建立，缺乏統一的評估體系，相關從業人員素質參差不齊以及尚未構建房地產評估機構的考核標準和評價體系等，這些都影響了房地產稅收制度改革的進程。

二、已有改革試點的成效與不足

上海和重慶兩市開展對居民住房征收房產稅的試點，是我國房地產稅改革邁出的重要步伐，取得了一定的成效，但仍存在較多不足。如：對地方財政收入的影響有限；若長期以成交價為計稅依據容易導致稅負不公；對社會財富的再分配和調節作用非常有限。

（一）上海市、重慶市房產稅改革邁出重要步伐

上海市和重慶市從2011年1月28日起實施房產稅改革試點。從上海市、重慶市不同的試點方案來看，上海市主要是對新增住房進行調節，針對的是本地居民新購兩套及以上住房和外地居民的新購住房，主要目的是抑制炒房投機行為，穩定房價。存量住房未納入試點范圍，這降低了政策實施的社會阻力；同時將計稅依據定為應稅住房的市場交易價格，使得試點操作性較強；給予“買一賣一”的改善型需求者一定的退稅優惠，能夠減輕住房改善型需求者的稅收負擔，確定家庭人均免征面積能夠加大對住房困難家庭的支持力度。這些舉措降低了房地產稅的起征點，而且還可以減輕對房地產市場的沖擊。

重慶市房產稅課稅對象包括新購的高檔住宅和存量的獨棟別墅，同時實行差別化的累計稅率，這種方式抑制了居民對高端住房的消費。在調節房地產市場的同時，又調節了收入分配。未將普通住房納入試點征收的范圍，這對剛性需求的購房者給予了較大的稅收支持。

總體而言，上海市、重慶市房產稅改革試點都有柔性切入的考慮，以減少對市場的震動，重在搭建基本的制度框架；同時均以抑制房地產投機投資行為為首要目標，保障居民基本住房需求，引導住房合理消費。應該說，兩地試點是我國房地產稅改革邁出的重要步伐。endprint

（二）試點方案的不足

從長期改革要求看，試點仍存在較多不足，主要表現為：一是征收范圍仍顯狹窄，對地方財政收入影響仍然有限。雖然上海市、重慶市試點方案的征收范圍大于原房產稅的征收范圍，但由于未將普通存量住房納入到征收范圍中，再加之給予了諸多稅收優惠政策，使得實際征收范圍仍較狹窄，對地方財政收入的影響有限。二是調控作用仍然有限。兩市試點方案中，稅率制定的都較低，再加上稅基過窄，這會使得某些高收入家庭仍將購房作為投資的重要手段，從而使得房產稅改革試點對社會財富的再分配和調節作用非常有限。另外，兩市的試點均以房產成交價為計稅依據，試點初期無可厚非，但長此以往，易造成稅負不公。

三、國際經驗借鑒

目前，世界上絕大多數國家和地區都開征了房地產稅，并已成功建立較為完善的房地產稅制，在這些較為成熟的房地產稅收模式中，存在一些共同的特點，主要體現在以下幾個方面：

第一，房地產相關稅收收入是地方稅收收入的主要來源。2011年，34個OECD 國家中，房地產稅收入占地方稅收總額比重超50%的有13個，超30%的有19個，占比將近60%。特別是澳大利亞、英國、愛爾蘭，將房地產稅作為地方唯一稅種。如此可見，國際上許多國家的地方政府稅收收入結構中，房地產稅占據主體地位。除此之外，地方政府在稅率等方面擁有較大的自主權。

第二，房地產稅的課稅對象為土地與房屋，稅率一般采用單一稅率，稅基為房地產的評估價值，這樣使得房地產稅的稅收收入具有一定的彈性，以此適應地方政府財政支出不斷增長的需求。發達國家如美國、加拿大、日本，多以房地產的市場評估價值作為計稅依據。這既能真實反映納稅人財產變化狀況，又能使房地產稅收收入隨經濟發展、房地產價值提高而穩步增長。

第三，重視包括不動產登記系統等征管信息共享機制的建設以及利于房地產稅征管的信息技術的運用。這有利于提高征管效率，降低稅收成本。

第四，房地產稅收入主要用于公共設施建設和居民福利。發達國家房地產稅收入通常用于地方公共設施建設與居民福利，納稅人可以對該支出進行監督。美國房地產稅中主要部分為學區稅，即學區內房產擁有者為支持區內公立教育系統繳納的房地產稅。日本征收的固定資產稅主要用于地方教育、衛生及基礎設施等公用事業。

四、我國實施房地產稅改革的正面效應及需要突破的瓶頸

我國實施房地產稅收體系改革有利于完善地方稅收體系；擴大地方政府財政收入；促進房地產調控政策更加合理；進一步增強收入調節功能。但當前全面推行房地產稅改革，還存在一些瓶頸需要突破，如健全房地產稅信息系統；準確界定、闡述房地產稅性質，并明確其功能定位；調動地方政府的積極性；充分考慮納稅人的承受能力，降低改革阻力。

（一）實施房地產稅改革的正面效應

1. 完善地方稅收體系，為地方層面提供支柱稅種

雖然目前地方稅收體系中享有稅收征管權和收益權的稅種較多，但是大部分稅種稅源分散、稅基小、征管難度大、征管成本高，真正對地方財力起到支撐作用的稅種很少。目前占地方稅收收入比重較大的是營業稅，但是隨著“營改增”改革的逐步推廣和深入，從長期來看，營業稅的征收范圍將逐漸縮小并被增值稅所取代。而企業所得稅和個人所得稅屬于中央與地方共享稅，因而無法成為地方稅收體系的主體稅種。城市維護建設稅是以增值稅、消費稅和營業稅三個稅種的稅額為計稅依據，不是一個獨立的稅種，組織收入的作用十分有限。地方政府應當將流動性弱、具有信息優勢和征管優勢、能與履行職能形成良性循環的稅種作為主體稅種，改革后的房地產稅應該是最合理的選擇。房地產稅的實施可以完善地方稅收體系。

2. 調整財政收入結構，促使房地產調控政策更加合理

除完善地方稅收體系，為地方層面提供支柱稅種以外，還能夠優化財政收入結構。實施房地產稅改革后，使房地產稅收收入成為地方稅收收入的主要來源，在增加地方政府的財政收入的同時，也能夠促使地方政府放棄對土地出讓金的依賴，解決“土地財政”問題，這樣可以有效調整地方財政收入結構。與此同時，還能夠促進房地產調控政策更加合理，使得政府調控房地產的手段從限價、限購、限入等行政手段轉向依法、規范的經濟手段上來。

3. 建立以“公平”為導向的稅收制度，增強收入調節功能

通過完善房地產相關稅收政策與制度，通過稅率、減免稅、稅基等層面的科學設計，調節住房消費和房地產收益，形成有效的調節財產收入水平的約束機制，著力發揮稅收體系在調節收入分配中的作用，建立以“公平”為導向的稅收制度。同時，通過房地產稅籌集的財政收入可以用于地方基本公共設施的改進和基本公共服務的完善，進一步縮小貧富差距。除此之外，完善房地產稅收制度還有助于調整我國間接稅與直接稅的比重，進一步促進稅系結構的合理化。

（二）全面推行房地產稅改革需突破的瓶頸

全面推行房地產稅改革，需要突破以下瓶頸。一是健全房地產稅信息系統，準確征收房地產稅。只有建立健全房地產稅信息系統，稅務部門才能對房地產稅改革的整體狀況進行整體把握，才能對房地產稅稅制要素進行科學設計，才能開展有效的稅務管理，才能實現房地產稅的征收。二是準確界定房地產稅性質并明確其功能定位。若給予房地產稅過多的目標值，將會給房地產稅制改革帶來諸多阻力。所以，在全面推行房地產稅改革之時，要準確界定房地產稅性質并明確其功能定位。三是調動地方政府的積極性，全面推進房地產稅改革。當前經濟仍存在下行壓力，地方政府普遍擔心若推動房地產稅改革將增加居民的稅收負擔，不利于穩增長目標的實現，故而對房地產稅改革的積極性不夠。目前，應充分調動地方政府的積極性，全面推動房地產稅改革。四是充分考慮納稅人的承受能力，以此降低改革阻力。

五、完善我國房地產稅收體系的政策建議

目前，從構建地方主體稅種、擴大地方政府財政收入、保持我國房地產市場長期平穩健康運行、促進社會財富分配公平的角度看，應加快房地產稅立法，提高房地產稅收法律法規層次，并適時推進改革。endprint

（一）房地產稅收體系改革的制度設計

第一，合理匹配“租”與“稅”。目前的土地出讓金，其性質是土地使用權的價格，屬于“租”；而房地產稅，其性質是使用權持有人所必須繳納的法定稅負，具有優化收入分配和財產配置的經濟杠桿功能。“租”與“稅”兩者是合理匹配、并行不悖的關系。因此，改革完善房地產稅并不涉及與土地出讓金合并的問題。

第二，需要先對現行涉及房屋和土地在開發、交易、保有環節的各類稅負、行政事業性收費進行清理或者歸并。建議將城鎮土地使用稅和現行的房產稅合并征收為房地產稅，相比單一對房產征稅的模式，房地產稅考慮到了土地增值的問題，房產的價值主要取決于土地的價值，“房地合一”的征收模式能夠更好地起到調節的作用，使得稅制更完善。簡并流轉交易環節的稅費，建議取消土地增值稅，轉讓房地產實現的收益分別繳納個人所得稅和企業所得稅。將營業稅中“銷售不動產”納入契稅的征收范圍（見表2）。

第三，將居民個人住房納入征稅范圍。房地產保有環節的調整是我國房地產稅收改革的重中之重。目前，應加快房地產稅立法，適時開征住房保有環節的房地產稅，對居民個人居住用房課征房地產稅，并實行差別征稅。

①基本原則。對于自用和出租的房產不再區分，對個人擁有的住宅，無論其使用性質，一律征收房地產稅。開征住房保有環節的房地產稅應堅持存量住房和新增住房相結合，套數與住房面積相結合，基本住房扣除、改善型住房低稅率、享受型和投資型住房適用高稅率的原則。

②征稅范圍。房地產稅的征稅范圍應包括城鎮經營性用房和非經營性用房。居民個人居住的非經營性用房的征稅范圍應包括存量住房和新增住房。

③計稅依據的確定。采用以土地及地上建筑物價值的評估值作為房地產稅的計稅依據，這種計稅依據建立在不動產市場價值的基礎之上。

④稅率的確定。住房保有環節房地產稅稅率確定的基本思路為：一是各地政府應重新根據當地住房情況，確定普通住房的面積和價格范圍，凡是超過該面積和價格范圍的住房應視為高檔住宅。對于高檔住宅，應單獨設定高稅率。二是對于普通住房，以戶為單位，以人均為標準，根據地方特點因地制宜劃定免征面積，對超出家庭（戶）免征面積的部分，用于確定稅率。考慮到套數問題，根據超出面積部分的程度，施加超額累進稅率，超出越多，稅率越高。因此根據購房的先后順序確定適用稅率。三是對于非工作地（異地）住房不論面積大小一律按高稅率征稅。經營性用房房地產稅稅率確定的依據應該是各地方政府根據房產的面積和價值確定稅率，賦予地方政府一定的稅權。

第四，提高居民家庭多套住房以及異地住房在購買、出租環節的稅負。對于居民家庭購買第二套住房及以上和異地購房，在購房環節按高稅率課征契稅；對于居民出租住房的租金收入，扣除依法繳納的相關稅費后的部分征收20%的個人所得稅。

（二）實施改革的稅收影響測算

1. 測算設定

原來稅制下房地產相關收入=改革前房產稅+城鎮土地使用稅+耕地占用稅+土地增值稅+土地出讓金純收益；

改革后房地產相關收入=房地產稅+耕地占用稅+土地出讓金收入。

2. 測算相關假定①

宏觀經濟研究通常利用回歸估計和校準等方法來解決參數估計問題。但是對于房產稅問題來說，變量平穩性較差，結構參數時變可能性較大，不宜采用回歸方法來進行估計。而鑒于經濟內部的穩定性以及已確定的相關經濟政策的目標，可以考慮采用參數校準方法來估計相關參數，并測算房地產相關收入的預期規模。從國際經驗來看，房地產稅稅率一般為0.8%～3%，扣除率為20%～30%。保守起見，將房地產稅稅率設定為較低的比例稅率，為0.8%，將扣除率設定為較高值，為30%；根據“十二五”期間應實現人均住房建筑面積的目標以及近十年來其已有的增長率估算了未來人均住房建筑面積的年增長率，假定為3.5%；此外，還需要估計城鎮人口數，根據近三年城市化率和城鎮人口數的平均年增長率，假定未來城鎮人口數年增長率為3%；考慮到CPI的作用，估計未來房產價格的年增長率為2%；人均住房面積、城鎮人口數、城鎮房產價格三者共同構成了房地產稅稅基計算的基礎。另外，對于土地出讓金，建立對時間變量的回歸方程（Y1=-968.57+545.73t，R2=0.91），以此預測未來土地出讓金的收入（見表3）。

3. 測算結果

通過分析以往年份人均住房建筑面積、城鎮人口數、存量房價格、土地出讓金、以及城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅，估計出原來稅制下房地產相關財政收入和改革后房地產稅及土地出讓金收入（見表4）。在假設條件下，改革會帶來收入較大比例的增長，比例均在40%以上。

（三）盡快完善房地產稅征收的相關制度

首先，盡快完善房產登記制度并異地聯網，全面掌握居民家庭房產的保有情況，以便順利實施房地產稅的征收。其次，構建房地產稅稅基評估制度。選擇準政府性質的專屬評估機構作為房地產稅評估主體；確定房地產稅基評估周期；建立以市場比較法為主、收益法和成本法為補充的稅基評估方法體系和房地產稅基評估信息數據庫。三是形成納稅人爭議處理機制，保護納稅人合法權益。四是培養一支高素質、高水平的房地產稅評估專業隊伍。最后，為全面開征房地產稅創造良好的輿論氛圍。明確房地產改革地位，引導理論研究和社會輿論，逐步形成共識，加快改革步伐。

[注 釋]

① 以上參數假定均較保守。

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（責任編輯：李 萌）endprint