公共政策的功能新探

謝子傳

摘要：國(guó)內(nèi)教科書(shū)對(duì)公共政策的功能的闡述明顯過(guò)于粗淺，有重新探討的必要。事實(shí)上，公共政策的功能有三大方面，分別是公共管理功能、制度生成功能和文化傳承功能。公共管理功能是以往大家普遍論及的，主要包括秩序管控、行為引導(dǎo)和利益分配的功能。制度生成功能和文化傳承功能是以往被大家忽略的公共政策功能，前者包括制度創(chuàng)制、制度變遷（創(chuàng)新）和制度廢止的功能；后者包括價(jià)值導(dǎo)向、觀念更新和精神弘揚(yáng)的功能。

關(guān)鍵詞：公共政策 功能 公共管理功能 制度生成功能 文化傳承功能

所謂公共政策的功能，就是指公共政策在生效或執(zhí)行后對(duì)社會(huì)和公眾所產(chǎn)生的影響或發(fā)揮的作用。對(duì)于公共政策的功能，國(guó)內(nèi)教科書(shū)大體上把它歸納為四個(gè)方面，即管制功能、引導(dǎo)功能、調(diào)控功能和分配功能。但是，筆者認(rèn)為，對(duì)公共政策功能的認(rèn)識(shí)，僅有這樣簡(jiǎn)單的歸納是十分粗略和粗淺的，與當(dāng)今社會(huì)公共政策的實(shí)際作用不相匹配，對(duì)此必須給予重新認(rèn)識(shí)。當(dāng)今社會(huì)，公共政策無(wú)所不在，涉及社會(huì)生活的方方面面，國(guó)家、政府使用公共政策杠杠在期然與不期然間、主觀與客觀上無(wú)不彰顯出公共政策的強(qiáng)大的多方面的功能。歸納起來(lái)，公共政策的功能至少有公共管理功能、制度生成功能和文化傳承功能這三大方面。

一、公共管理功能

公共政策對(duì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)組織和公民個(gè)人的生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)的影響都是直接、廣泛而深遠(yuǎn)的。在公共管理實(shí)踐中，公共管理主體在日常的公共事務(wù)管理和服務(wù)的過(guò)程中，通常把制定、執(zhí)行政策作為其履行職能的基本手段，以實(shí)現(xiàn)自己的職能目標(biāo)和要求。換句話說(shuō)，公共管理主體通過(guò)制定和實(shí)施公共政策，可以發(fā)揮規(guī)制和控制社會(huì)秩序、約束和引導(dǎo)組織及人的行為、合理使用和分配社會(huì)資源的作用。事實(shí)上，這就是公共政策的三項(xiàng)公共管理功能，即秩序管控、行為引導(dǎo)和利益分配功能。國(guó)內(nèi)教科書(shū)關(guān)于公共政策功能的闡釋主要就是圍繞公共管理的角度展開(kāi)的。

（一）秩序管控

公共政策的秩序管控功能是指公共管理主體利用公共政策在維護(hù)社會(huì)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)沖突、控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面所發(fā)揮的作用。客觀地說(shuō)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)公共問(wèn)題都是普遍存在和不斷出現(xiàn)的，諸如社會(huì)治安、自然災(zāi)害、能源交通、環(huán)境生態(tài)、民生熱點(diǎn)等等問(wèn)題都是各國(guó)政府要致力于預(yù)防和解決的公共問(wèn)題。誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者柯武剛、史漫飛所說(shuō)：“公共政策的中心功能應(yīng)當(dāng)是支持和增強(qiáng)社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。”

預(yù)防和解決社會(huì)公共問(wèn)題，既是民眾的期望，也是政府的職責(zé)。政府如何來(lái)履行這職責(zé)？其主要辦法就是通過(guò)制定和實(shí)施有關(guān)的公共政策，以保障整個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展，具體就表現(xiàn)為社會(huì)秩序穩(wěn)定、社會(huì)關(guān)系和諧、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可控。反之，當(dāng)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，比如物價(jià)不穩(wěn)、社會(huì)不公、交通擁堵、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、社會(huì)管理混亂、群體性事件不斷、公共衛(wèi)生事件頻發(fā)等等問(wèn)題發(fā)生時(shí)，政府適時(shí)與適當(dāng)?shù)墓芸鼐褪鞘直匾摹Ｒ驗(yàn)椋T如上述這些社會(huì)秩序失控的公共問(wèn)題，個(gè)人及其他社會(huì)組織既沒(méi)有解決這些問(wèn)題的能力，也沒(méi)有解決這些問(wèn)題的權(quán)力。只有政府才有解決公共問(wèn)題的權(quán)力和能力，政府通過(guò)制定和實(shí)施公共政策，為社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展指明方向、提供規(guī)則及督促措施，從而實(shí)現(xiàn)公共政策的秩序管控功能。

公共政策的秩序管控有主動(dòng)型管控與被動(dòng)型管控的區(qū)別。主動(dòng)型管控是在科學(xué)預(yù)測(cè)和正確把握社會(huì)公共問(wèn)題發(fā)生、發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定和實(shí)施公共政策防患于未然，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，把事件控制在社會(huì)可容忍的范圍之內(nèi)，沒(méi)有給社會(huì)造成明顯的負(fù)面影響和重大的財(cái)產(chǎn)損失。被動(dòng)型管控是種事后管控，也就說(shuō)社會(huì)公共問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重局面，社會(huì)后果已經(jīng)超出了社會(huì)的容忍限度，這時(shí)通過(guò)公共政策試圖重新建立社會(huì)正常秩序的努力就是被動(dòng)型管控。

（二）行為引導(dǎo)

公共政策的行為引導(dǎo)功能是指公共管理主體利用公共政策對(duì)組織、團(tuán)體和個(gè)人的行為所具有的引導(dǎo)作用。社會(huì)各種組織、團(tuán)體和個(gè)人都是在定的行為模式下從事各種活動(dòng)和進(jìn)行各種行為的，人們?yōu)槭裁磸氖履撤N活動(dòng)、為什么進(jìn)行某種行為？這里有“兩只手”在起作用，一只手是“無(wú)形的手”，一只手則是“有形的手”。前者以市場(chǎng)規(guī)律為主，后者以公共政策為主。例如，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，一方面是由市場(chǎng)規(guī)律主導(dǎo)的，只要有利可圖，企業(yè)就會(huì)積極作為；另一方面，如果企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)走向了壟斷，那么政府就會(huì)通過(guò)包括法律在內(nèi)的公共政策手段進(jìn)行干預(yù)，制止和消除影響公平的壟斷行為。

公共政策對(duì)社會(huì)行為的引導(dǎo)之所以是一只“有形的手”，是因?yàn)楣舱叩膬?nèi)容是具體的和明文規(guī)定的，政府允許做什么，不允許做什么；人們應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么以及應(yīng)該怎么做等等，都是有案可查的。無(wú)論是誰(shuí)，違背了明文規(guī)定的公共政策，必然要受到相應(yīng)的懲罰。這顯然與市場(chǎng)規(guī)律對(duì)人們行為的潛在的、無(wú)形的引導(dǎo)是不同的。

公共政策的行為引導(dǎo)功能有積極和消極之分。積極的行為引導(dǎo)以公共政策中的鼓勵(lì)性工具為主，通過(guò)給公共政策的目標(biāo)群體以物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)人們更多地、更積極地從事這種行為。消極的行為引導(dǎo)以懲罰性工具為主，通過(guò)給公共政策的目標(biāo)群體以物質(zhì)或精神上的懲罰，迫使人們不想或不敢從事某種行為。當(dāng)然，公共政策積極的行為引導(dǎo)功能與消極的行為引導(dǎo)功能既可以在不同的公共政策里存在，也可以在同政策里并存。

（三）利益分配

公共政策的利益分配功能是指公共管理主體利用公共政策對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)收益在定政策目標(biāo)群體內(nèi)進(jìn)行分配的功能。任何政策實(shí)際上都涉及利益分配，這種利益或是物質(zhì)層面的或是精神層面的。換句話說(shuō)，任何政策經(jīng)出臺(tái)，客觀上都是個(gè)利益格局的重新調(diào)整問(wèn)題，通俗地說(shuō)，也就是政策使誰(shuí)受益的問(wèn)題。

眾所周知，社會(huì)成員的構(gòu)成是復(fù)雜的，不同的人有不同的需要，而社會(huì)資源總是有限的。因此，公共政策對(duì)利益的分配不可能同時(shí)滿足所有人的需要，往往是部分人從中獲得了較多的利益，另一部分人從中獲得較少的利益、或不能從中獲得利益乃至利益受損。有鑒于此，公共政策在利益分配的功能中要十分注重公平原則，否則會(huì)給社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。近些年來(lái)，雖然我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，可供分配的“蛋糕”是越做越大了，但不能否認(rèn)，我們的公共政策在如何分配這個(gè)“蛋糕”的問(wèn)題上還是存在些不盡如人意的地方，分配不公已然成為公眾矚目的個(gè)焦點(diǎn)。

誠(chéng)然，公平問(wèn)題是公共政策在進(jìn)行利益分配時(shí)要特別注意的問(wèn)題，但也不能完全被所謂的“公平”束縛住手腳，從公共政策的引導(dǎo)功能來(lái)說(shuō)，公共政策在進(jìn)行利益分配的時(shí)候，理應(yīng)把利益分配傾向于那些與政府偏好保持致的人，傾向于那些代表先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展方向的人，傾向于那些能與社會(huì)絕大多數(shù)人利益致的人。果如是，公共政策的利益分配功能就得到了很好的體現(xiàn)。

二、制度生成功能

盡管有時(shí)候制度與政策在理論上很難截然分開(kāi)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，人們對(duì)對(duì)象明確、內(nèi)容特定、實(shí)效性強(qiáng)的公共政策還是有很直觀的感受的，一般不會(huì)混同于先于政策存在的制度。當(dāng)然，公共政策系統(tǒng)本身也是在既有制度的框架內(nèi)運(yùn)行的。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度與政策的互動(dòng)關(guān)系有十分精辟的論述：“公共政策……通常是在既定的制度約束中展開(kāi)的，但它也可以靠努力改變制度的方式來(lái)實(shí)施。制度變革既可以通過(guò)明確的直接方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以表現(xiàn)為政策行動(dòng)的負(fù)效應(yīng)。”由此可見(jiàn)，公共政策與制度是相互影響、彼此制約的。從公共政策對(duì)制度的作用而言，公共政策具有制度生成功能，具體表現(xiàn)為公共政策的制度創(chuàng)制功能、制度變遷（創(chuàng)新）功能和制度廢止功能。這點(diǎn)，學(xué)者楊偉民說(shuō)得更直接，她指出：“政策是建立和改變制度的工具、方式，決策者可以通過(guò)政策直接改變既有的制度，也可以通過(guò)政策影響既有的制度使之發(fā)生變化，或者通過(guò)制定新的政策創(chuàng)建新的制度。

（一）制度創(chuàng)制

公共政策的制度創(chuàng)制功能是指公共政策對(duì)制度確立、制度形式和制度的健全完善所起的作用。正像我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者伍啟元所說(shuō)：“許多政策可能變成持久的制度。凡是項(xiàng)政策變成法律、法規(guī)、條例等，它便成為社會(huì)制度的一部分。”這是符合歷史和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的。許多社會(huì)制度的建立與完善都是以先前的政策為基礎(chǔ)的，在政策成熟的基礎(chǔ)上逐步形成了政治制度、經(jīng)濟(jì)制度或社會(huì)制度等。例如，新中國(guó)的土地制度就是在建國(guó)前后實(shí)施的土地改革政策基礎(chǔ)上逐步形成的。制度主義學(xué)派從制度起源的角度將制度分為內(nèi)在制度和外在制度兩種。內(nèi)在制度（也叫非正式制度）“是從人類經(jīng)驗(yàn)中演化而來(lái)的”，它“體現(xiàn)著過(guò)去曾最有益于人類的各種解決辦法”，如風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、文明禮儀等。外在制度（也叫正式制度）“是被自上而下地強(qiáng)加和執(zhí)行的”，它們“由一批代理人設(shè)計(jì)和確立”，如司法制度、選舉制度、警察制度等。這里所謂“一批代理人”其實(shí)也可以理解為政策制定者，由這些政策制定者“設(shè)計(jì)和確立”制度開(kāi)始往往都是以公共政策的形式頒布實(shí)施的，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)成熟之后才會(huì)固定為制度。

（二）制度變遷（創(chuàng)新）

在社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，制度的規(guī)范作用是相當(dāng)巨大的，但是，當(dāng)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，或者說(shuō)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，制度又可能成為社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的障礙。這時(shí)，制度變遷或日制度創(chuàng)新就擺在了當(dāng)政者或政策制定者目前。然而，眾所周知，由于路徑依賴的存在，制度變遷，尤其是制度創(chuàng)新是不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，“外在規(guī)則有時(shí)相當(dāng)僵化，即使是在環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化的時(shí)候也是如此”，所以，制度變遷（創(chuàng)新）一般要有外在力量的推動(dòng)。這種外在力量是什么？其中主要的一種力量同時(shí)也就是制度設(shè)計(jì)者本身。柯武剛、史漫飛指出：“外在制度由擁有政治權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)根據(jù)憲法設(shè)計(jì)出來(lái)，并由它們自上而下地強(qiáng)制推行。因此，變革外在制度需要政治行動(dòng)。外在規(guī)則的變革取決于集體性決策。”顯然，所謂“集體性決策”就是公共政策。也就是說(shuō)，公共政策具有制度變遷（創(chuàng)新）的功能。復(fù)旦大學(xué)教授張國(guó)慶也指出：“公共政策可以通過(guò)改變制度安排來(lái)影響制度創(chuàng)新，具體地說(shuō)，可以通過(guò)對(duì)原有制度做出調(diào)整和修正，來(lái)對(duì)舊制度安排指出調(diào)整，或者通過(guò)制定新政策，做出新的制度安排，或者公共政策上升為法律，成為種制度，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。”

（三）制度廢止

事實(shí)上，在社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，特別是發(fā)生革命性變革的時(shí)候，國(guó)家層面、社會(huì)層面的許多制度往往都會(huì)被推翻，或被棄之不用，或被另起爐灶，或被改頭換面，新中國(guó)成立時(shí)對(duì)民國(guó)時(shí)期的許多制度即是如此。當(dāng)然，與制度變遷（創(chuàng)新）樣，制度廢止也不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，一般也要通過(guò)執(zhí)政當(dāng)局、制度設(shè)計(jì)者或政策制定者通過(guò)定的形式宣布廢除、終止或取消，這其中常見(jiàn)的形式就是通過(guò)頒布實(shí)施新的公共政策將舊制度廢除、終止或取消。當(dāng)然，即使是在社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，當(dāng)執(zhí)政者、政府認(rèn)為某項(xiàng)制度已經(jīng)不合時(shí)宜，或者已經(jīng)過(guò)時(shí)的時(shí)候，也會(huì)通過(guò)新的公共政策的推行而將其廢止。

三、文化傳承功能

公共政策盡管在形式上表現(xiàn)不一，在內(nèi)容上不而足，但不論什么形式和不論什么內(nèi)容的公共政策，都必然包含或隱含著某種文化基因，正因?yàn)楣舱咧杏羞@種有時(shí)候甚至不容易察覺(jué)的文化基因的存在，才使得公共政策具有更好的穩(wěn)定性和連續(xù)性，也才使得實(shí)際上相互分離的公共政策的制定者和執(zhí)行者能基本保持對(duì)公共政策的大致相同的理解。這些顯然是共同文化紐帶在起作用。反過(guò)來(lái)，文化差異導(dǎo)致的政策差異也可以從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明公共政策具有文化傳承的功能。公共政策的文化傳承功能總的來(lái)說(shuō)在很多時(shí)候是隱性的和不宜察覺(jué)的，但具體到某項(xiàng)公共政策，則會(huì)通過(guò)其價(jià)值導(dǎo)向、觀念更新和精神弘揚(yáng)等功能表現(xiàn)出來(lái)。

（一）價(jià)值導(dǎo)向

有人認(rèn)為，“一切公共政策都是為了尋求價(jià)值、確認(rèn)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)價(jià)值、創(chuàng)造價(jià)值、分配價(jià)值”。但是，價(jià)值是個(gè)多元的概念，一個(gè)公共政策不可能同時(shí)滿足社會(huì)不同群體的價(jià)值需求，因此，在公共政策中，政府的價(jià)值偏好往往會(huì)成為政策主導(dǎo)的內(nèi)容和手段，或者說(shuō)，公共政策反映的是政府的偏好，能集中體現(xiàn)政府的價(jià)值取向。從政府管理的角度來(lái)說(shuō)，公共政策不僅要把社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性發(fā)揮出來(lái)，而且要把他們集中到實(shí)現(xiàn)政府所倡導(dǎo)和追求的目標(biāo)上去。因此，公共政策必須有明確的價(jià)值導(dǎo)向，幫助人們進(jìn)行正確的價(jià)值選擇。例如，利息稅政策意在鼓勵(lì)投資與消費(fèi)，塑料袋有償使用政策意在減少白色污染、保護(hù)環(huán)境，“醉駕入刑”政策意在增進(jìn)安全、秩序與文明……等等。

在論及公共政策的價(jià)值導(dǎo)向功能時(shí)，還必須注意點(diǎn)，即公共政策中的價(jià)值沖突問(wèn)題。按照美國(guó)學(xué)者德博拉斯通的觀點(diǎn)，公共政策本身就是充滿悖論的，比如在討論自由價(jià)值時(shí)，斯通就指出：“政策問(wèn)題于是就成了在保護(hù)個(gè)人自由和防止傷害他人之間的一種選擇。”有時(shí)候，一些價(jià)值都顯得那么重要，如效率與公平、自由與秩序、民主與科學(xué)、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等等，這時(shí)候，公共政策的價(jià)值導(dǎo)向就顯得特別重要。提升公共政策的科學(xué)性，盡可能取得這些具有一定沖突的價(jià)值之間的平衡，需要的就不僅僅是公共政策制定者的覺(jué)悟和責(zé)任，更重要的恐怕是智慧和勇氣。

（二）觀念革新

觀念是人們?cè)趯?shí)踐中形成的各種認(rèn)識(shí)的集合體。由于觀念一般是源于人們過(guò)去的社會(huì)實(shí)踐，所以既可以是人們自身實(shí)踐的結(jié)果，也可以是代際傳承的結(jié)果。但不管觀念是怎么形成的，觀念經(jīng)形成，都會(huì)引導(dǎo)人的行為，甚至在很多情況下對(duì)人的行為有重大的決定作用。人的觀念會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生改變，但有時(shí)候也有很大的滯后性，成為阻礙社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的力量。這時(shí)候，借助公共政策的觀念革新功能可以起到破除舊觀念、樹(shù)立新觀念的作用。

公共政策對(duì)人們觀念的影響是十分巨大的，甚至?xí)a(chǎn)生巨大沖擊的效果。最能說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題的就是計(jì)劃生育政策了。眾所周知，我國(guó)傳統(tǒng)的生育觀念是傳宗接代、多子多福。20世紀(jì)70年代后期，計(jì)劃生育政策一經(jīng)頒布，給中國(guó)老百姓帶來(lái)的觀念沖擊不啻驚天之雷，巨大的觀念障礙也成為實(shí)施計(jì)劃生育政策的巨大阻力。但該政策堅(jiān)持實(shí)施30多年來(lái)，傳統(tǒng)的舊觀念已經(jīng)被很多人拋棄，絕大多數(shù)人已經(jīng)接受了“生男生女都樣”“只生一個(gè)好”的新觀念。

（三）精神弘揚(yáng)

公共政策必須具有公共性，這應(yīng)該是所有公共政策學(xué)者的普遍共識(shí)。記得日本學(xué)者藥師寺泰藏說(shuō)過(guò)，公共政策的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策。也可以說(shuō)，“公共性”是公共政策的基本精神。所以，執(zhí)行個(gè)好的公共政策，實(shí)際上就是在弘揚(yáng)公共精神。通過(guò)公共政策大力弘揚(yáng)公共精神，有助于在全社會(huì)范圍內(nèi)蕩滌自私自利的個(gè)人主義和狹隘的小團(tuán)體主義。

當(dāng)然，公共政策的精神弘揚(yáng)功能還大量地表現(xiàn)在具體的公共政策中，象征性政策更是如此。因?yàn)橄笳餍哉邔?duì)人們幾乎沒(méi)有什么真正的物質(zhì)性影響，也不分配有形的利益，而是涉及人們非物質(zhì)生活層面的東西，主要也就是精神層面的東西，如當(dāng)年毛澤東的句“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”的題詞，使得雷鋒精神帶帶相傳。我們?cè)O(shè)立教師節(jié)，更多的也是喚起人們尊師重教的精神，我們恢復(fù)傳統(tǒng)節(jié)日為法定節(jié)假日，也是為了更好地繼承民族傳統(tǒng)文化……等等。因此，公共政策的精神弘揚(yáng)功能或存在于公共政策的公共精神中，或大量存在于象征性政策中。