統(tǒng)籌推進湖南城鄉(xiāng)社會保障體系建設的思考

呂靈華

摘要：目前，湖南社會保障體系已建立起來，并已實現(xiàn)了社會保障制度的全覆蓋，保障作用日益加強。但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求看，湖南現(xiàn)行社會保障體系還存在諸多問題，必須從增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性三方面入手，統(tǒng)籌推進湖南城鄉(xiāng)社會保障體系建設。

關鍵詞：湖南 城鄉(xiāng)居民 社會保障體系

社會保障是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物。現(xiàn)代社會，社會保障體系以社會安全網(wǎng)絡的形式出現(xiàn)，起到安定社會生活的作用。我國的社會保障體系是新中國成立后根據(jù)發(fā)達國家及國際勞工組織關于社會保障體系框架的設計，并結(jié)合我國社會保障的實踐，逐步建立起具有中國特色的社會保障體系。目前無論是社會公眾，還是國家高層，對社會保障都非常地關注和重視。在黨十七大報告當中，把社會保障和改善民生作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎和社會建設的重點。黨的十八大明確指出：社會保障是保障人民生活，調(diào)節(jié)社會分配的項基本制度。目前，我國進八經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”，但仍然要始終堅持“民生優(yōu)先”的原則。在湖南，近年來加大社會保障事業(yè)的推進力度，現(xiàn)已逐漸形成了以社會救助、社會保險、公共福利、社會優(yōu)撫為主體、以慈善事業(yè)和商業(yè)保險為補充的社會保障體系，并已基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋，保障作用日益加強。但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求來看，湖南現(xiàn)行社會保障體系還存在諸多問題，需進步加大改革力度，統(tǒng)籌推進湖南城鄉(xiāng)社會保障體系建設。

一、湖南社會保障體系建設的現(xiàn)狀分析

近五年來，湖南的社會保障體系取得了明顯的成效。2014年，全省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到1118.3萬人，較2009年增加239.1萬人，增長了27.20%；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到2298.4萬人，較2009年增加469.6萬人，增長了25.68%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)達到4796.5萬人，較2009年增加了178.3萬人，增長了3.86%。同時，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險登記參保人數(shù)達3284萬人，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保覆蓋率達到96%以上。另外，城鎮(zhèn)職工的失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)分別達到了509.5萬人、748萬人和537.6萬人，較2009年分別增加了117.5萬人、275.9萬人和35.6萬人，分別增長了29.97%、58.45%和7.08%。其成效主要表現(xiàn)在以下幾方面：

是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險在全國率先實現(xiàn)全覆蓋。到2012年8月底，湖南順利完成了最后批26個試點縣市區(qū)新農(nóng)保和城居保試點工作，較全國提前4個月實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。二是醫(yī)療、工傷、生育保險全面推進。基本醫(yī)療保險全面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，大大降低了民眾的疾病風險；工傷保險初步建立了補償、預防和康復相結(jié)合的體系；生育保險協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)了政策項目內(nèi)分娩醫(yī)療費和計劃生育手術費的全額支付，個人零負擔。三是失業(yè)保險快速發(fā)展。湖南失業(yè)保險的覆蓋范圍已由原來的國有企業(yè)及其職工逐步拓展到城鎮(zhèn)集體企業(yè)、事業(yè)單位以及非公有制經(jīng)濟組織及其職工。

二、湖南社會保障體系建設存在的問題與挑戰(zhàn)

（一）待遇差距過大，社會保障公平性功能缺失

由于我國社會保障是種漸進式的改革，社會保障制度碎片化問題突出，使我國現(xiàn)行社會保障體系中的部分項目對不同社會群體在制度安排上存在較大差別。湖南也是如此，如2014年，湖南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金月人均水平超過1800元，城市最低生活保障標準為360元/月，而農(nóng)村最低生活保障標準204元/月，遠低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，甚至遠低于城鎮(zhèn)低保金；2014年，湖南省城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保住院報銷比例可分別達到78%、52%以上，而參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的農(nóng)民全省平均住院費用補償率僅50%。在國家機關、事業(yè)單位、企業(yè)和其他勞動者之間，社會保障待遇差別也較大。在養(yǎng)老保險方面，雖然養(yǎng)老金“雙軌制”待遇即將“并軌”，但“并軌”后他們的待遇仍將存在定的差別。醫(yī)療保障的待遇差距也較明顯：機關事業(yè)單位職工，除了有基本醫(yī)療保險外，還有公務員醫(yī)療補助，而企業(yè)職工往往只有基本醫(yī)療保險，很少有補充性醫(yī)療保險。所以，由于同一項社會保障制度針對不同群體設置不同的繳費基數(shù)和保險金給付水平，使社會保障的再分配、再保障的公平性功能不能發(fā)揮，嚴重影響社會的和諧與穩(wěn)足。

（二）城鄉(xiāng)社會保障制度不銜接，造成流動人口參保率低

在湖南，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系在2010年就可以辦理跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)，但農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以及失業(yè)保險關系不能跨省轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保也沒有相互銜接，已經(jīng)參加新農(nóng)合的農(nóng)民只能在期滿后才能選擇參加其他種類的醫(yī)保。隨著湖南經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，進城務工人員和失地農(nóng)民的規(guī)模在不斷擴大，然而他們參保率低，社會保障普遍缺失，這對城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接提出了重大挑戰(zhàn)。

（三）制度執(zhí)行不力，造成制度資源的浪費

（1）社會保險制度政策落實尚有差距。在養(yǎng)老保險制度的實施中，由于部分低收入群體繳費能力有限，沒有納入養(yǎng)老體系，養(yǎng)老無保障；在醫(yī)保制度的落實中，非公有制、個體經(jīng)濟和流動人口參保率不高，使湖南社會保障安全網(wǎng)還沒有做到人群的全覆蓋。（2）社會救助水平總體偏低。如2013年，湖南城市最低生活保障支出水平在全國排第21位，在中部六省中，僅高于河南和安徽；城市最低生活保障平均標準在全國排第22位，在中部六省中，僅高于河南。同時，農(nóng)村低保標準低，沒有做到應保盡保；（3）促進慈善事業(yè)發(fā)展的相關法律、法規(guī)相對滯后，慈善捐贈水平較低。（4）社會保障實旋缺乏科學嚴格的監(jiān)管。在社會救助、社會保險、社會福利等方面均存在不規(guī)范的發(fā)放、領取甚至貪污挪用社會保障金問題。

（四）社保事業(yè)面臨人口老齡化長期重大挑戰(zhàn)

湖南1996年就進入老齡化社會，比全國提前了3年，人口老齡化程度直處于全國前十位。與全國比較湖南的老年人口呈現(xiàn)以下特點：一是老年人口基數(shù)大。據(jù)統(tǒng)計，到2014年底，湖南60歲及以上人口為1126.5萬人，占常住人口的比重為16.72%，比全國平均水平高1.22個百分點。二是老年化進程明顯加速。據(jù)第四次和第五次的人口普查數(shù)據(jù)，2010年湖南低齡老人（60-69歲）、中齡老人（70-79歲）、高齡老人（80歲及以上）占老年人口比重分別為54.85%、33.34%、11.81%，和2000年比較，低齡老人下降了5.14個百分點，中年老人和高齡老人分別上升了1.92個和3.22個百分點，這說明高齡老人增速明顯加快。三是年齡人口呈現(xiàn)未富先老、高齡化、空巢化的趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，老年人養(yǎng)老、醫(yī)療、康復、照料、精神慰藉等服務需求問題越來越突出，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的深層次影響越來越明顯。

三、統(tǒng)籌推進湖南城鄉(xiāng)社會保障體系建設的對策

十八大報告指出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針”，“以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”十八大報告為湖南統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設指明了方向，具體應從以下幾方面著手。

（一）做好頂層設計，增強社保制度的公平性

社會保障制度既是民生，更是政治和發(fā)展戰(zhàn)略問題，所以，社保制度的頂層設計首先必須堅持“起點公平”。第一，中央政府需出臺指導意見，在社會保險項目實施條件不成熟的地區(qū)，特別是貧困地區(qū)，強化養(yǎng)老補貼和養(yǎng)老救助制度。通過擴大社會保險覆蓋面、強化社會救助和社會增益產(chǎn)品的供給，穩(wěn)步縮小城鄉(xiāng)之間的社保差別。第二，在新制度的設計中，切不可制造新的不公平。因為制度和政策的公平性、科學性是社會保障制度持續(xù)健康運行的保證，所以，每項新政策出臺的考量標準都必須是有利于縮小收入差距。第三，在進行頂層設計時，應多征求民眾的意見。由于社會保障制度是涉及公共利益和公民權利的制度，所以國家管理機構(gòu)在進行頂層設計的時候，應多征求民眾的意見，要多考慮不同群體的訴求。

（二）做好制度間的銜接與整合，適應人員的流動性

在當前城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，解決城鄉(xiāng)社會保障關系的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)顯得尤為重要。十八屆三中全會明確提出要實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，而且我國已于2014年2月把新農(nóng)保和城居保進行了合并，建立全國統(tǒng)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這為提高社會保障的統(tǒng)籌層次提供了現(xiàn)實基礎；同時，我國已經(jīng)頒發(fā)了中華人民共和國社會保障卡，這為提高統(tǒng)籌層次提供了技術支撐。湖南統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設的重點就是要提高統(tǒng)籌層次，做好城鄉(xiāng)社會保障制度之間的銜接與整合，使社會保障促進互助共濟和社會公平的功能實現(xiàn)得更為充分。鑒于當前制度分割、分立和分離具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財政承受能力和社會穩(wěn)定要求，制度銜接與整合必須分步實施、漸次推進，由于養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是當前社會保障制度銜接與整合的重點領域，我們首先要分別對流動人口的社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度下相互分割的板塊加以銜接、組合或連通，以便增加養(yǎng)老保險待遇的便攜性和醫(yī)療保險的風險分散規(guī)模，最終實現(xiàn)制度整體致。

（三）強化執(zhí)行力，確保社保制度的可持續(xù)性

1.完善社會保障制度的籌資機制

首先，要合理界定各級財政在社會保障方面的事權和財權，明確各級政府的社會保障責任。湖南要加大對48個貧困縣的社保投入，提高對縣（區(qū)）建設社會保障的財政保障水平。其次，要按照公共財政的理念，調(diào)整財政資金支出結(jié)構(gòu)，降低生產(chǎn)性支出比重，進步加大社會保障財政資金投入力度。第三，改進社會保險基金投資管理。社會保險基金面臨的首要問題就是保值增值，而市場投資是其保值增值的主要途徑。是社會保險基金投資要實行競標管理，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以作為招標人的身份與其開展合作。二是社會保險基金要拓寬投資領域，近期政府可以探索社會保險基金如何介入交通、電力、石油等高利潤行業(yè)，或

些大型基礎設施建設項目等領域。

2.加大政策執(zhí)行力，實現(xiàn)人群全覆蓋

目前湖南社會保障制度已經(jīng)做到了全覆蓋，但是從‘制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”還差強人意。為此，首先，要建立健全社會保障的法律法規(guī)體系。湖南應在《中華人民共和國社會保險法》的基礎上，通過完善地方性法規(guī)來規(guī)范建設社保體系進程中的各種關系和行為。其次，要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障管理體制。在各級政府內(nèi)部建立起部門之間分工協(xié)作的行政管理體系，真正做到社會保障主管部門制定政策和標準，保障經(jīng)辦機構(gòu)征收保障基金，財政對納入財政專戶的保障基金實行監(jiān)管，銀行負責保障金的發(fā)放。同時，建立健全社會保障基金的內(nèi)部監(jiān)管、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的嚴格的監(jiān)督體系，依法對社會保障執(zhí)行情況進行監(jiān)督。第三，降低社會養(yǎng)老保險費率，以便吸納低收入群體參保。第四，要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障信息化體系。通過社會保障預算信息系統(tǒng)將分散在各部門的社會保障相關信息數(shù)據(jù)進行有效整合，實現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊、信息共享”的信息系統(tǒng)管理模式。

3.加強社區(qū)建設，強化社區(qū)服務

社區(qū)社會保障直接映射社會保障體系，而且是社會保障的落實點和基礎部分。政府要借助社區(qū)平臺，建立具權威性的社會保障委員會，統(tǒng)一規(guī)劃和安排社區(qū)社會保障工作；要投資興建社區(qū)活動場所和服務網(wǎng)絡，通過社區(qū)服務中心、服務站等機構(gòu)和組織，建立個集職業(yè)介紹、就業(yè)指導、崗位開發(fā)、保障托底、社會救助、中介服務、信訪接待等為體，將再就業(yè)工程、社會保障、社區(qū)服務有機結(jié)合，為社區(qū)成員提供站式服務。同時建立社區(qū)服務志愿隊伍或互助組織，開展社區(qū)咨詢、義診和義務維修、家庭照顧等無償互助活動，逐步形成社區(qū)照顧機制，造福社區(qū)成員。

習總書記在十二屆全國人大次會議閉幕式上講“中國夢”時指出：“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現(xiàn)，必須不斷為人民造福。”這既是我國全面建成小康社會的行動指南，也是新一屆領導集體對我國社會保障體系建設的具體要求。我們湖南在省領導的民本理念指引下，統(tǒng)籌推進湖南城鄉(xiāng)社會保障體系建設，不斷完善和健全社會保障制度，使人民的生活更加美好和幸福，湖南的小康夢、兩型夢和崛起夢定能早日實現(xiàn)。