中國食品安全監管問題現狀簡析

羅瑜

摘要：近年來，我國進入食品安全事件頻發期。“三聚氰胺”奶粉、“蘇丹紅”辣醬、瘦肉精、毒生姜、地溝油……“問題食品”之多、涉及范圍之廣、造成影響之惡劣，已到了令人談“食”色變的地步。商務部《我國流通領域食品安全狀況的調查報告》顯示：盡管目前上市食品安全狀況逐年好轉，但食品安全仍存在超標、法律法規缺失、檢測及環保體系不健全等問題。消費者對任何一類食品安全性的信任度均低于50%。接二連三的食品安全問題，正在沉重地打擊人們的飲食信心……中國的食品怎么了？明天我們還能吃什么？本文試圖從三個方面來概述總結食品安全問題的現狀。

關鍵詞：食品安全 監管法律體系

食品的定義，根據《食品安全法》第九十九條：食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。《食品工業基本術語》對食品的定義：可供人類食用或飲用的物質，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質。從食品衛生立法和管理的角度，廣義的食品概念還涉及到：所生產食品的原料，食品原料種植，養殖過程接觸的物質和環境，食品的添加物質，所有直接或間接接觸食品的包裝材料，設施以及影響食品原有品質的環境

根據世界衛生組織的定義，食品安全（food safety）是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。也就是指食品中不應含有可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質或因素，從而導致消費者急性或慢性毒害感染疾病，或產生危及消費者及其后代健康的隱患。”食品安全要求食品對人體健康造成急性或慢性損害的所有危險都不存在，是個絕對概念。”國際食品衛生法典委員會對食品安全的定義指出，所謂食品安全是指消費者在攝入食品時，食品中不含有害物質，不存在引起急性中毒、不良反應或潛在疾病的危險性。食品安全是門專門探討在食品加工、存儲、銷售等過程中確保食品衛生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的個跨學科領域。

食品安全監管的概念是：國家職能部門對食品生產、流通企業的食品安全行使監督管理的職能。具體是負責食品生產加工、流通環節食品安全的日常監管；實施生產許可、強制檢驗等食品質量安全市場準入制度；查處生產、制造不合格食品及其它質量違法行為。

根據《2015全球食品安全指數報告》數據，在國家綜合排名方面，1.9個被評估國家平均分約為49.3分，其中，美國以89.0分位居全球第一，新加坡和愛爾蘭以88.2分和85.4分位列二、三位。中國以64 2分排在42位，較前年的38位上升了4位，說明我國的食品安全問題有較大進步與改善，然而現存問題依舊突出，主要表現在：

一、法律體系不完善

有關食品生產和流通的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律、法規、規范性文件構成的有機體系，稱之食品安全法律體系。食品安全法律體系規范和保障食品安全體系。總觀我國食品安全的法律現狀，由《食品安全法》《食品衛生法》為主導，《食品衛生行政處罰法》、《食品衛生監督程序》等數部單行的有關食品安全的法律以及諸如《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》等法律中有關食品安全的相關規定構成的集合法一群形態，是我國食品安全法律體系框架的現實。

然而立法上尚存空白，很多具體的標準并沒有，或者有的標準與世界發達國家的標準有較大差距。我國采取的是分段立法方式，導致許多條款相對分散，單個法律法規的調整范圍相對較窄。個別法律規定又有j沖突重疊現象，總之完備現行食品安全監管法律法規是必要舉措，梳理現行食品監管法律體系是當務之急。

二、監管體系不清晰

（一）監管體制存在漏洞

我國的監管制度主要存在不足主要在以下幾方面。一是效率低下。我國的食品安全監管體系缺乏能獨立負責食品安全監管的部門，食品的安全監管工作主要由多個部門聯合實施，容易出現重復執法、監管缺位等問題。我國的藥監局雖然負責協調食品安全的監管工作，但由于其只是副部級，對衛生、農業、質檢等正部級部門的工作也難以協調，再加上藥監局的主要職責是藥品監管，而在食品上的監管權依然是由各主管部門實施。二是執法缺乏規范性。我國對食品安全的監管往往采用事后監管，在出現食品安全的事故領域，依據上級所發布的批文展開陣風式的嚴打、檢查，待不良影響沉寂

段時間，不法分子又開始卷土重來。這樣的執法方式缺乏規范性和持續性，根本不能從根源上解決食品安全的問題。

（二）監管責任不明確

頻頻發生的食品安全事故，不僅僅是因為監管不力而造成的，還因為我國對食品安全監管者責任的設置不科學，對違法者的責任不嚴厲而引起的。縱觀先進國家的相關立法，對各監管主體責任的設置十分嚴厲，起到了以做效尤的處罰力度。我國的監管是由多個部門聯合執行，一旦出現食品安全事故，就會出現“多方有責無人負責”的尷尬局面，致使監管工作形同虛設。

監管部門的責任意識淡薄，對監管的重要性認識不夠。首先，我國各級政府由于缺少對食品安全狀況的綜合調查，各級主管部門在食品安全的監管方面難以形成統的認識，關注食品安全性不能從政府職能及全局高度出發，對食品安全的監管意識缺乏科學指導。其次，監管部門的責任意識相對淡薄，在加上政府不能準確定位，不能有效地通過政府的規制行為對市場行為加以調節，對食品的安全檢查也都是流于形式。

隨著經濟的發展，跨省跨國跨地域的食品交易日益增多。食品的流通過程可能要經過多個政府所管轄的區域，由于政府的監管權限受到限制，致使牽涉到本轄區以外區域的食品安全問題不能有效得以解決，進而會波及其他監管環節的監管效果。外國政府對食品安全的監管都是在不斷地對外交流中得以提高。

（三）監管手段不夠完善

一方面人才資源匱乏。在監管過程中缺少專業的檢測檢疫人員是制約我國監管水平發展的瓶頸，只有提高專業人員的業務水平及素質，才能有效提高我國監管的效果，樹立認證結果的權威性。此外，我國還缺少個專職標準的認定機構，專職標準制定機構的主要職責是保證安全標準的制定及實施，規范專業技術人員的操作標準。積極培養專業技術人員迫在眉睫。

另一方面技術、管理手段不足。我國在食品安全構建的檢測體系還不完善，監管過程既存在權力交叉又存在監管真空狀態，檢驗機構中尚未建立競爭機制。食品安全監管體系很大程度上依靠監管技術，食品的安全性問題是個專業性極強的領域，這是由食品的自然屬性所決定的。因此，缺少了技術手段和管理手段的支撐難以完成食品安全的監管任務。

目前，由于我國的在食品的檢驗檢測方面的專業技術水平有限，導致了我國在這方面與發達國家相差甚遠，這也制約了我國監管食品安全性的有效性。

三、誠信體系缺失

據有關方面統計，每年我國企業因為誠信缺失，造成的經濟損失超過了6000億，應該說對整個經濟社會發展的影響是非常大的。食品安全是關系國計民生的大問題，是關乎每個家庭的大問題。生產經營者為追求利益最大化的市場行為和動機可以理解，但不能罔顧食品安全問題，更不能以犧牲大眾的健康來換取自己的利益。近年來頻發的各種安全事故，讓民眾對食品安全喪失信息，究其原因，誠信缺失是個很重要的原因。

我國食品安全法實施細則第47條中強調了監管部門的食品信息統公布的權利，并對可能存在的危害進行解釋、說明。但在監管主體的道德水平還未達到一定高度之前，對各監管主體還需要制度對其約束，對此，我國可以借鑒美國《吹哨法案》的相關規定，該法案主要保護的是各告密者的權利，是對社會公正的種內部約束機制，它放權于民，對于危害社會公共利益的不公行為，每個政府工作人員都有權利指正，且告密者的該種權利受法律的保護。在我國若知曉內幕的人能夠站出來檢舉、揭發不法生產行為，那么，所謂的“三鹿奶粉”“瘦肉精”“速生雞”等問題早就水落石出了。此外，建立食品安全的信用檔案也是行之有效的手段。對各監管主體建立誠信檔案，一旦失信行為被記錄誠信檔案，則會使相關部門舉步維艱。在利益至上的背景下，要建立一套針對經營者及監管主體起到立竿見影效果的制度是很不現實的，但是，通過建立誠信檔案來約束、規范其行為，形成長效機制，還是行得通的。如果僅僅想通過說教方式來樹立經營者及監管者的誠信意識，無異于異想天開，因此，建立一套誠信機制的方式及路徑還有待突破。