《養殖污染防治條例》給養殖業帶來的挑戰和機遇

王道坤

（山東省沂水縣職業學校，山東沂水276400）

2013年11月底，各大媒體相繼發布消息：《畜禽規模養殖污染防治條例》已經國務院常務會議通過并予以公布，自2014年1月1日起施行。《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》）是畜禽養殖業重要的法律文件，其頒布和施行，必將給畜禽規模養殖產業帶來重大影響，業界人士必須給予高度重視。

1 《條例》的出臺，讓養殖污染治理有法可依

我國畜禽養殖業的全面發展，起步于上世紀八十年代初期，這個時期主要以農戶家庭散養為主，養殖規模普遍較少，總體養殖數量不大，八十年代末期，專業戶不斷涌現，養殖總量逐步擴大。到九十年代，畜禽養殖開始呈現出規模化、企業化、產業化等發展趨勢，大型養殖企業不斷涌現，產業化經營模式迅猛發展。進入二十一世紀后，畜禽規模化養殖得到快速發展，規模養殖戶和養殖小區在全國各地蓬勃興起。據統計，到2010年，全國年出欄500 頭以上生豬、存欄500 只以上蛋雞和存欄100 頭以上奶牛的規模化養殖比例，分別為34%、82%和28%，比2005年分別提高了18%、16%和17%。山東省沂水縣是一個有百萬人口的山區農業大縣，養殖業發展相對較快，到2012年末，全縣有10 畝以上養殖戶621 家，小型養殖戶更是不計其數。從這一個縣的養殖分布，也可透視全國畜禽養殖業的基本情況。

畜禽規模化養殖模式的發展，讓居民的“菜籃子”有了豐富的內容，極大地改善了人們的膳食結構，提升了居民的營養水平，保證了整個民族的身體素質。但與此同時，規模養殖帶來的環境污染及公共衛生事件，也逐漸成為人們普遍關注的話題，尤其是養殖業廢棄物，數量驚人，直接危害和間接影響都不容忽視。2000年，國家環保總局對全國23 個規模化畜禽養殖集中的省、市進行調查，結果證明，1999年全國畜禽糞便的產生量約為19 億噸，是工業固體廢物的2.4 倍，數量十分龐大。2006年啟動的第一次全國污染源普查，獲得了大量翔實的數據，普查結果表明，畜禽養殖業COD（水體中能被氧化的物質進行化學氧化時消耗氧的量，簡稱為化學需氧量）、總氮、總磷的排放量分別為1268 萬噸、106 萬噸和16 萬噸，分別占全國總排放量的41.9%、21.7%、37.7%，占農業源排放量的比例分別為96%、38%、65%。另有統計數字表明，畜禽糞便中氮、磷的流失量，約為化肥流失量的122%和132%，氮磷流失的直接結果是水體富營養化，水質受到嚴重威脅。毋庸置疑，畜禽糞便導致的環境污染，已經成為我國農村空氣污染、水源污染、土壤污染的根本原因。同時，為了便于運輸，許多規模化畜禽養殖場在大中城市近郊選址，在這種情形下，畜禽糞便的污染也逐漸波及大中城市，不同程度地影響著城市的居住環境質量。

對于養殖業造成的環境污染，國家早就高度關注并制定法律法規進行約束和規范。如：2001年5月8日，國家環保總局公布并施行《畜禽養殖污染防治管理辦法》；2004年12月29日，國家主席胡錦濤簽署第31 號“主席令”，公布《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，該法自2005年4月1日起施行。在當時的環境條件下，這些法律法規對于防治養殖污染發揮了一定作用。但限于當時的生產規模、科技條件和認識水平，有關法律條文規定得過于原則，針對性和操作性都不是很強，已經不適應當前養殖業飛速發展和污染日趨嚴重的現實需要。

盡管我國的環境資源保護法律制度已經建立，但相關行政法規、規章、標準尚不配套，技術指導和經濟激勵政策等都有待加強。完善相關法律體系，在法律規定的框架內，有效促進養殖業的健康發展，讓人們拿起法律武器，促進養殖業進行污染防治，切實保護好居民的共同利益，成為依法治國法律體系中必不可少的內容。在這種情形下，出臺《畜禽規模養殖污染防治條例》，就成了萬眾矚目的一件大事，《條例》也必然成為養殖業普遍關心的一個重要議題。我們完全相信，《條例》的出臺和實施，讓養殖業健康發展和污染治理從此真正走上“有法可依”的法制化軌道。

2 《條例》的實施，給傳統畜禽養殖帶來挑戰

養殖污染，非同小可，十一屆全國人大三次會議期間，就有人大代表提出議案，要求加快畜禽規模養殖污染立法。2010年年初，條例送審稿上報國務院法制辦公室。2012年7月5日，國務院法制辦官方網站全文公布《畜禽養殖污染防治條例（征求意見稿）》，征求社會各界意見。2013年10月8日，國務院第26 次常務會議審議并通過《畜禽規模養殖污染防治條例》。這是國內首部針對畜禽養殖污染防治方面的法規，《條例》的審議和修改過程，經過了長達3年的時間，我們相信，《條例》中的每一條規定，都經過了嚴謹細致的分析和研究，都包含著黨和政府對養殖業的關切。

《條例》的實施，重視了養殖業的整體規劃和養殖污染的源頭管控，對廣大居民來說，無疑是一個福音，被養殖業污染的空氣、水源和土壤，有望得到根本的改善，禽流感等公共衛生事件有望得到有效遏制。《條例》可以讓居民生活在天藍水清、空氣新鮮的怡人環境中，維持健康的身體，保持健康的心態。但正如《條例》規定的那樣，做好環境保護的基本條件，是養殖場和養殖小區要建設相應的畜禽糞便、污水與雨水分流設施，畜禽糞便、污水的貯存設施，糞污厭氧消化和堆漚、有機肥加工、制取沼氣、沼渣沼液分離和輸送、污水處理、畜禽尸體處理等綜合利用和無害化處理設施，并確保其正常運行。對一些畜禽規模養殖企業來說，這樣的規定，意味著需要有大量的資金投入，才能完成升級改造。而對即將加入畜禽養殖業的人來說，更是一個極大的挑戰，因為按照《條例》的要求，無疑會大幅提高養殖業的進入門檻。雖然這對整個產業的持續發展、健康發展有力，但目前的一些養殖企業可能會面臨很多棘手的難題。

《條例》第十一條明確規定：禁止在飲用水水源保護區、風景名勝區、自然保護區的核心區和緩沖區、城鎮居民區、文化教育科學研究區等人口集中區域，以及法律、法規規定的其他禁止養殖區域，建設畜禽養殖場、養殖小區。這種規定，是為了保護好這些重點區域不受養殖業污染，降低發生人獸共患傳染病的風險。當然，目前這些區域內的畜禽養殖場和養殖小區，必將面臨著搬遷、關閉、轉產、功能改造等許多現實問題，尋找租賃土地，建設基礎設施，改變生產計劃，做好其中的每一項工作，都需要強有力的資金支撐。養殖業早就進入“微利化”時代，又加上市場起伏不定和周期性變化，“兩年賺一年陪”讓養殖戶吃盡了苦頭，如果沒有扶持政策，一旦資金鏈斷裂，很多養殖企業可能會陷入騎虎難下的境地，擴大規模，發展生產，都將面臨很大難題。

《條例》將養殖業污染防治工作劃給縣級以上人民政府的相關職能部門。《條例》第五條明確規定：縣級以上人民政府環境保護主管部門負責畜禽養殖污染防治的統一監督管理，農牧主管部門負責畜禽養殖廢棄物綜合利用的指導和服務，循環經濟發展綜合管理部門負責畜禽養殖循環經濟工作的組織協調，其他有關部門負責畜禽養殖污染防治相關工作。這樣的規定，對養殖企業來說，難免會有“多頭管理、難于應付”之嫌，而一旦這些部門跟蹤服務不到位，養殖企業的污染防治就可能出現漏洞。《條例》第二十五條規定，因與地方政府規劃有沖突或污染嚴重等因素，需要搬遷、關閉的養殖場所，致使養殖企業造成經濟損失，需要由縣級以上地方人民政府依法予以補償。規定最大程度地考慮了養殖企業面臨的現實問題，但在實際操作過程中，難免會因賠償數額等因素，出現爭議或矛盾，如若引起糾紛，養殖企業往往會成為弱勢方，最終遭受較大經濟損失。

3 《條例》的實施，給新興規模養殖帶來機遇

《條例》畢竟是一部重在改善民生的法律，制定這部法律的根本出發點，是規范、引導、保障畜禽規模養殖產業可持續健康發展，讓養殖產業走規范化、生態化、循環化的道路，在履行環保義務的同時，促進產業做大做強。對于養殖污染物和廢棄物的處理措施，《條例》給出的基本指導思想是重在綜合利用。因此，《條例》的實施，在對養殖業進行規范性限制的同時，也必然會給新興規模養殖產業及廢棄物利用產業帶來良好的發展機遇。

養殖業中的污染防治和廢棄物綜合利用設施，在總投資成本中所占比例相對較高，需要政府在財政、稅收、信貸等方面給予支持。因此，《條例》第二十八條規定：建設和改造畜禽養殖污染防治設施，可以按照國家規定，申請包括污染治理貸款貼息補助在內的環境保護等相關資金支持。第四條則規定：各級人民政府應當采取有效措施，加大資金投入，扶持畜禽養殖污染防治以及畜禽養殖廢棄物綜合利用。這些規定，對養殖企業而言，無疑是最強有力的法律支持。

健康養殖、生態養殖，最大程度地降低養殖污染，生產優質無污染的畜禽產品，國家既有政策扶持，也有相應的資金扶持。如：在用地方面規定，國土資源管理部門要合理安排畜牧業生產用地，對規模養殖場和養殖小區的生產和管理設施、附屬建筑物，視為農業用地，并納入當地土地利用總體規劃優先安排；在用水方面，水利部門對規模養殖場和養殖小區的用水免收地下水資源費；在用電方面，電力部門對養殖用電執行農業生產電價。同時，從2005年起，國家開始實施畜牧良種補貼政策。此外，中央財政每年都拿出專項資金，用于養殖場和養殖小區的水電路改造、糞污處理、防疫、擠奶、質量檢測等多種配套設施的建設。跟其它產業相比，畜禽養殖業畢竟還是一個脆弱的產業，市場發育不夠成熟，疫病風險太大，整個產業抵御市場風險的能力普遍較差，國家給予扶持，是將產業做大做強的關鍵。

按照《條例》的規定，建設養殖污染防治和廢棄物綜合利用設施，養殖企業完全可以申請貸款貼息補助和環境保護等資金支持，無法承受自主建設的養殖企業，可以委托他人代為處理畜禽養殖廢棄物。這樣就可以在不過度增加企業負擔的情況下，保證產業發展的連續性，保證產品供應的穩定性。同時，《條例》還延續了以往對養殖業用地的優惠政策：畜禽養殖用地按農用地管理，并按照國家有關規定確定生產設施用地和必要的污染防治等附屬設施用地。最重要的是，政府會鼓勵利用廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地開展規模化、標準化畜禽養殖。從中可以看出，充分利用"一廢四荒"進行規模養殖，必定是降低生產成本最有效的手段。

養殖企業必須將產業置于國家和地方畜牧業發展的規劃之中，用長遠的目光，搞好統籌協調，謀劃好產業良性發展之路，依法接受有關部門的監督檢查和技術服務。順應新形勢的要求，在法律規定的框架之內進行設計和生產，畜禽規模養殖產業必定會有更加廣闊的發展空間和更加美好的發展前景。

4 科學規劃，破解污染難題，促進養殖業健康快速發展

中國工程院院士金鑒明分析認為，《畜禽規模養殖污染防治條例》立法的根本目標，就是要推動畜禽養殖業從加強科學規劃布局、適度規模化集約化發展、加強環保設施建設、推進種養結合、提高廢棄物利用率入手，提高畜禽養殖業可持續發展能力，提升產業發展水平，提升產業綜合效益。對于《條例》出臺的初衷，業內人士必須有足夠的認識。

目前的農業生產中，對化肥的過度依賴，導致了土壤板結、酸化、地力下降以及水體污染等嚴重問題，而在養殖業，大量的畜禽糞便超出了養殖場周邊土地的吸納能力，被隨便揚棄在養殖場周圍的山坡、溝叉等地方，同樣造成嚴重的環境污染。怎樣合理利用好糞便等廢棄物，加工制作有機肥料，投入到種植生產中，使種植業與養殖業有機結合，形成優勢互補和良性循環，成為一個重要的研究課題。對此，《條例》給出了明確的法律規定和宏觀指導建議。《條例》第十五條、十六條分別規定：國家鼓勵和支持采取糞肥還田、制取沼氣、制造有機肥等方法，對畜禽養殖廢棄物進行綜合利用；鼓勵和支持采取種植和養殖相結合的方式消納利用畜禽養殖廢棄物，促進畜禽糞便、污水等廢棄物就地就近利用。參考《條例》對養殖產業的布局選址、環評審批、污染防治配套設施建設等前置環節的規定，可以看出，《條例》對于提高畜禽養殖廢棄物綜合利用水平，對于以環境保護促進產業優化和升級，對于產業發展與環境保護和諧統一、實現共贏，都提供了有力的法律保障。

除了大量糞便，養殖業還不可避免地產生動物尸體等廢棄物，如果處理不當，不但會惡化生產環境，還會導致疫病流行，不但會威脅生產安全，還會影響食品安全。據報道，2013年3月初，黃浦江上海松江段水面上出現大量死豬，截至到3月20日，上海市累計打撈出死豬10395 頭。黃浦江上之所以出現大量漂流的死豬，據說是因為黃浦江上游地區氣溫過低，導致一些生豬被凍死，或者因為感染豬圓環病毒病而致死。為圖省事，一些養殖戶便昧著良心將死豬拋入黃浦江中。這種極不科學、極不負責的處理方式，必然會引發公眾對養豬業結構布局和發展趨向的考問。按照《條例》的規定，養殖企業必須建立糞污處理、尸體處理等綜合利用和無害化處理設施，或者委托他人代為綜合利用和無害化處理。通過對糞污和尸體的綜合處理，不但能降低養殖業對環境的污染，凈化周邊空氣、土壤和水體，與種植業形成良性循環，有利于生產有機畜禽產品，還能有效降低病原微生物擴散，大幅度降低傳染病的發病率，有利于生產有機畜禽產品，有利于保證公眾衛生安全。做好這些，能讓廣大居民對肉蛋奶保持消費信心，對于穩定產品市場，促進養殖業順利發展，具有極大的作用。同時，《條例》的實施，也會給沼氣發電、生物技術、有機肥料等相關企業帶來機遇，如果這些企業介入養殖場的糞污處理，最終實現零排放，不但能夠推進養殖小區的健康持續發展，過去作為處理難題的糞便等廢棄物，還會成為工業資源，為養殖企業帶來較大收入，在“變廢為寶”中實現雙贏。