試析存量工業用地的盤活

黃妙仁

（中海長興基地開發建設辦公室，上海 200122）

一、前言

對城市進行建設及其發展的過程中，盤活存量工業用地能夠使建設用地相應的增加，且可大使建設用地有效利用率大大提升，使城市的整體品質及環境得以提升。許多城市中，其中心城區工業產業的能級比較低，且競爭力也非常較弱，區位較好的工業企業經濟效益也并不高，致使其土地產出越來越低。但是，其土地資產在市場中所占的價格卻非常高。伴隨相關部門對城市產業的結構進行不斷的調整、升級，及二次開發工業用地后，使區位的競爭優勢得到更好的體現，還能夠有效調整區域內的產業結構。

二、工業用地盤活存量中存在的問題

（一）土地的收儲資金比較欠缺致使土地收支無法實現平衡

對工業用地的存量進行相應的盤活過程中，因為利益驅動因素的影響，土地是原使用權人并不愿意根據工業用地的價格使自己的土地被回購，其想要對使用期間所產生的收益進行分享。尤其是對與工業園區或政府簽訂過長期協議一些企業，因對土地進行開發時具有一定的時效性，工業園區、政府會產生違約的行為，需要支付數額較大的違約金。若外遷、改造原企業，會涉及到一些建設廠房、征購土地、設備購買、職工安置、市政配套等利益補償的問題。會導致工業用地的收儲價格逐漸上升，進而就會使政府在對基礎設施進行改造、對環境進行整治過程中的土地整理成本提升，難以使其土地收支保持平衡。

（二）老工業區的土地權屬問題比較復雜致使政府收儲面臨較大的問題

我國大部分城市中老工業區的土地權屬十分復雜，其不僅有街道企業、區屬企業，還有市屬企業、中央部署企業，如果對這些具有特殊性的土地進行轉變，一定要得到中央軍委的批準。在權屬不相同的企業中，其動遷的期望值也并不相同，需要對其進行較大的協調，進而對政府收購儲備土地工作的開展造成一定的阻礙。

（三）企業和政府之間的利益中存在嚴重的博弈問題

企業、政府作為二次開發主體，二者的博弈結果對工作開展的構成有直接的影響。而雙方在土地使用權競爭中存在著微妙的關系，兩者既通過互相合作形成一定的共識，且有的時候也會因利益問題而產生一些糾紛。對政府來說，開發土地能夠使其獲取的主要利益一般有：可以收回土地的具體使用權，進而對經濟效益進行重新配置；且還可以改善環境問題、對產業的結構進行調整，進而獲得一定的社會利益。對于需要進行改建的部分企業中，進行二次開發可以使其獲取的利益是：提升企業的容積率、改建廠房所帶來的收益，企業與政府合作形成的潛在效益；因為擴建、改造而步入隱性市場所得到的利益。雙方進行合作之后，均能夠獲取以上所說的利益。

（四）工業工地的布局凌亂其分散致使環境污染問題更加嚴重

在一些規模比較大的城市中，其老工業區的工業用地都是在不同的時期形成，在建國初期主要是片面強調將消費性的城市轉變成生產性的城市，除部分大工業企業中形成了集中的工業街坊外，還存在住宅與小工廠交叉混雜的局面。有的街道還利用閑置、破舊的房子來建廠，而這些工廠的并沒有規劃性，其生產性質缺少相應的穩定性、非常復雜，有的甚至還使生產性質發展頻繁性的轉變。因其分散、凌亂的布局導致老工業區周圍的環境變得越來越惡劣，還降低了工業工地的使用效率。

三、改善盤活存量工業用地的有效措施

（一）應對城市開發及工業用地進行全面的、統籌的考慮

對工業用地進行改造的過程中，所涉及到的內容比較多，如文化、經濟、社會、環境等許多方面，因此需要從整體、全面對城市、區域進行考慮，努力使工業工地改造中的各個方面實現共同的發展，不能只重視物質、環境建設。對于文化方面一定要將地方的特色文化、歷史文脈傳承下去，對其進行積極的保護，進而防止地方特色文化消失。經濟方面一定要對產業布局、結構進行調整、優化，應對當地的經濟發展目標進行維持，發展創意產業、現代制造業及服務業，有效促進當地經濟職能的轉換。而在環境方面必須對環境污染問題進行有效的處理使其達到相應的規定標準，使部分生態系統得以恢復，進而使當地的生態環境安全得到更好的保障，防止歷史遺留生態破壞問題、環境污染問題對城市未來的發展造成阻礙。

（二）對于城市中工業用地的二次開發及利用規劃必須合理地進行編制

對土地利用進行總體的規劃能夠更好的對城市土地的擴展趨勢進行控制，工業用地二次利用、開發也應體現在土地規劃的專項規劃中。應該參照相關的規劃指導對工業用地的再次開發專項規劃進行制定，進而明確出再次開發工業用地的開發強度、規模及其發展的具體方向，保證存量土地能夠得到有序的、合理的、滾動的開發及利用。對于具有可挖潛性的存量工業用地，應根據開發潛力、用地需求、利用條件對其展開詳細的探討，使存量地的再開發重點區域及主要目標得以明確，進而制定出相應的、有效的開發及再利用策略。城市的戰略性發展規劃及城市規劃對城市的未來走向及發展有一定的影響，其還是關鍵的一個依據，因此對工業用地二次開發的專項規劃進行制定時必須在以這兩個依據作為前提條件，使工業用地的再次開發工作順利的進行。

（三）應加大存量工業用地的儲備、整理、收購力度

進行土地儲備招拍掛時，一定要加大存量工業用地的儲備、整理、收購力度。政府可以建立土地增值效益共享的收儲體制對工業用地進行二次開發、利用，收購土地儲備單位之后，下一次對土地進行出讓的過程中，將一定比例的土地收益返還給土地原使用權人當作補償，這樣可以調動原土地使用權人參與工業用地改造的主動性及積極性。政府應根據工業用地再出讓、回購進行具體的操作，并制定出程序性的、規范性的實施細則。另外，政府利用收購、征收等方式把企業改造用地、閑置的用地納入到土地的儲備中，再將其推到土地市場中進行出讓，進而就可以獲得相應的收入，可將該資金用作工業用地的再次開放及土地儲備建立中的專項資金，使盤活存量的土地資產得以滾動。

（四）應該對市場需求進行兼顧及對相應的規劃進行適當的調整

因采取土地使用、市場使用的管理導向，將控制產權土地的開發當作目標，進而對土地管理使用、規劃和市場規則間的脫節矛盾得以有效解決。同時，必須兼顧到市場的實際需求、對規劃進行適當的調整，將各項活動特殊性開了進去，進而兼顧到其對自身的利益追求。對存量工業用地進行盤活的過程中，一定要對土地的現狀權屬進行詳細的調查，尤其是必須對其出讓方式、權屬邊界、土地的具體產權性質、年限等進行相應的梳理；而且要特別細化、增加規劃性質發生變動的工業用地中的管理、規劃內容，增加和土地管理相接軌的要求、條件，進而才可以使規劃編制的成果可操作性得到提升。

四、結束語

增強城鎮建設工業用地的使用效率，對其增量及盤活存量進行嚴格的控制，對其結構進行優化，切實提升城鎮建設工業用地的集約化程度，使工業用地得以相應地減少，適當的增加一些生活用地尤其是居住用地是現階段存量工業用地盤活工作中必須重視的關鍵工作。因此，針對工業用地的規模較大等問題，存量工業用地盤活工作勢在必行。

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