基層公共圖書館服務體系建設的碎片化困境與整體化出路

Fragmentation Dilemma and Integration Way of Basic Level Public Libraries Service System Construction

Wang Hongxin

Abstract If the basic level public libraries service system construction to get out of the fragmentation dilemma，they must adapt to the integration requirements of the times, design the system with the help of Holistic Governance Theory, form integration management, full service of modern public library service system at function, resources, project, staff etc. First to perceive organizational change under the guidance of organizational change theory, to structure integration organization, then to perceive holistic governance of the integration organization according to the holistic governance theory, consciously promote the integration of the modern public library service system construction from the renewal of ideas, system reform, mechanism innovation, activities etc.

Keywords Modern public library service system. Public library. Integration.

0　引言

在我國，“基層公共圖書館”一般是指縣區級圖書館，其在公共圖書館服務體系中處于承上啟下的地位。我國的縣區級公共圖書館發展極不平衡，發達地區有些已經以縣區館為總館形成總分館服務體系，在鄉鎮、街道社區設立了分館或服務點，而欠發達地區的縣區館自身發展尚步履維艱、難以為繼。

目前，我國縣區級以下的鄉鎮圖書館并沒有要求單獨設立，一般是以鄉鎮綜合文化站或文化中心的圖書室存在。由于鄉鎮政府難以持續投入公共圖書館建設，難以提供普遍均等的圖書館服務，因此縣區級以下的基層圖書館一般都不冠以“公共”二字，更不必說居委會、村委會圖書館（室）了。但在“現代公共文化服務體系建設”語境下，縣區級以下的基層圖書館也更多被賦予“公共性”。

因此，基層公共圖書館服務體系建設應該是縣區級公共圖書館及其分館或服務點、鄉鎮綜合文化站或文化中心的圖書館（室）、村委會圖書館（室）或農家書屋等公共圖書館服務功能點的系統化建設。目前，縣區級以下的基層公共圖書館服務體系建設存在兩條實踐路徑：一是綜合文化站體制下的基層公共圖書館服務體系建設；一是公共圖書館專業化延伸的基層公共圖書館服務體系建設。兩條實踐路徑的體制及機制性障礙使得基層公共圖書館服務體系建設陷入碎片化困境。

本文試圖通過對基層公共圖書館服務體系建設碎片化困境的分析，指出整體化建設的時代要求，借助組織變革與整體性治理理論，找到基層公共圖書館服務體系建設的整體化出路。

1　基層公共圖書館服務體系建設的碎片化困境

近年來，我國以建立覆蓋全社會的現代公共文化服務體系為目標，以保障人民群眾基本文化權益為著力點，推動了文化事業的大發展大繁榮?；鶎庸矆D書館服務體系作為公共文化服務體系的重要部分也呈現出蓬勃發展、整體推進、重點突破的良好態勢。但由于諸多因素，特別是體制性障礙、協調合作機制與監督機制的不健全等，造成“碎片化”的現實困境，制約了基層公共圖書館服務體系的可持續發展。主要表現在以下幾方面。

（1）“縣區有兩館，鄉鎮有綜合文化站”的體制在管理層面的極端化必然導致公共文化服務的“碎片化”。在這一體制中公共圖書館設到縣區級，歸縣區文化主管部門管理，而綜合文化站由鄉鎮政府管理，他們都有基層公共圖書館服務職能，這就造成基層公共圖書館服務體系的分散化，政策與執行之間出現矛盾與沖突，以及基層公共圖書館服務的整體效率低下等問題。例如，縣區公共圖書館服務的專業化延伸難以深入，而鄉鎮綜合文化站的圖書館服務又難以專業化，同時造成文化事業費投入的分散化，使得文化事業費投入往往難以落到實處、效率低下。

（2）“縣區有兩館，鄉鎮有綜合文化站”的體制在治理層面的極端化必然導致碎片化治理（fragmentation of governance）。在這一體制中公共圖書館依附于縣區文化主管部門，主要負責城區公共圖書館服務，向鄉鎮的服務延伸難于推進或轉嫁給鄉鎮政府和綜合文化站，而鄉鎮綜合文化站依附于鄉鎮政府，不僅要發揮公共圖書館與文化館的服務功能，還要行使農村公共文化管理功能，功能比較繁雜，所承擔項目互相沖突、重復導致浪費，并使服務使用者感到沮喪，尤其是主管領導往往并不重視其承擔的圖書館服務，將服務責任轉嫁到縣區公共圖書館的專業化延伸?？h區文化主管部門和鄉鎮政府的目標互相沖突、各自為政，造成公眾無法得到服務或對得到的服務感到困惑。例如，許多鄉鎮綜合文化站專業人員匱乏、資金短缺、專業化基礎設施薄弱，圖書借閱室難以正常開放；所承接的全國文化信息資源共享、數字圖書館推廣、公共電子閱覽室建設、農家書屋建設等工程和項目處于分頭建設、多頭管理、效益低下、難以持續的狀態。

2　基層公共圖書館服務體系建設整體化要求

以上所述現狀給基層公共圖書館服務體系建設帶來許多困擾，要解決這些困擾，就必然對基層公共圖書館服務體系建設提出整體化的要求。

（1）綜合文化站體制下的基層公共圖書館服務體系建設和公共圖書館專業化延伸體制下的基層公共圖書館服務體系建設的觀念沖突與矛盾困擾著基層公共圖書館服務體系建設。兩種建設體制的觀念沖突與矛盾在于：公共圖書館專業化延伸體制下的基層公共圖書館服務體系建設的觀念強調公共圖書館服務的核心內涵、價值意義與專業化，并具有全區公共圖書館事業建設一體觀；綜合文化站體制下的基層公共圖書館服務體系建設的觀念由于各鄉鎮經濟與文化的差異性，對公共圖書館事業認識也有所差異，各自為政，聽命于鄉鎮政府，缺乏對公共圖書館服務的核心內涵、價值意義與專業化的認識，也很少關注跨鄉鎮的公共圖書館問題。這種沖突與矛盾的存在有悖于公共文化服務體系城鄉一體化發展的總方向，以及堅持政府主導，堅持公益性、基本性、均等性、便利性的總要求。因此，就要求建立一種整體性的基層公共圖書館服務體系建設觀念。

（2）縣區文化主管部門與鄉鎮政府治下的公共圖書館服務機構（圖書館與綜合文化站）的設置、規范等體制性障礙困擾著基層公共圖書館服務體系建設?？h區文化主管部門治下的公共圖書館機構設置和運作規范都是按照業務部門或總分館制確立的，按照公共圖書館服務的核心內涵、價值意義開展專業化服務；鄉鎮政府治下的綜合文化站機構設置和運作規范都是按照功能空間和行政管理體制設置的，既開展公益性社會文化服務也實施指導基層和協助管理農村文化市場。兩者在機構設置和運作規范上難以融合對接、協調合作。這種體制性障礙的存在有悖于建立健全包括圖書館的公共文化服務體系，達到系統完備、科學規范、運行有效的制度體系的總目標。因此，就要求在管理上建立一種整體性的基層公共圖書館服務體系建設體制。

（3）縣區文化主管部門與鄉鎮政府之間在基層公共圖書館服務體系建設與治理上協調合作機制的欠缺，困擾著基層公共圖書館服務體系建設?？h區文化主管部門在基層公共圖書館服務體系建設與治理上多要求按照專業化管理機制推進業務工作，并視全縣、區情況有向下延伸的意愿，有些地方已推進了總分館建設和通借通還；鄉鎮政府在綜合文化站基層公共圖書館服務體系建設與治理上多要求按照行政命令和項目管理機制推進文化工作，以本鄉鎮工作為主，不會主動與相鄰區域和文化主管部門進行相應溝通，對相同的公共圖書館服務問題所付出的成本不同、難易程度有差異，各鄉鎮政府對協調合作的認知不同，對跨域跨部門治理的認識不足，各自為政，忽視整個區域的協調發展。對實現區域經濟社會協調發展的合理性認識的缺失，導致出現諸多公共性問題?？h區文化主管部門與鄉鎮政府之間在基層公共圖書館服務體系建設與治理上缺少信息通報機制、資源與項目分配協調機制、聯合評價反饋機制等機制建設，這就要求在治理上建立一種整體性的基層公共圖書館服務體系建設機制。

（4）基層圖書館與綜合文化站的公共圖書館服務活動開展不足，困擾著基層公共圖書館服務體系建設?；鶎訄D書館與綜合文化站之間資源分配不均衡導致相互間合作的隨意性與分散化，增加了合作成本，降低了合作開展活動的效率。主要表現在：①在人力資源分配上，基層圖書館多數依靠事業編制安排人員，由于編制限制，加上主管部門借用占用，常顯得人員不足，而綜合文化站多數靠鄉鎮政府聘用安置或公務員兼職，由于經費不足，鄉鎮政府經常借用占用，更顯得人員不足；②在財政資源分配上，基層圖書館主要依靠縣區財政支持，多數只能支撐縣區館生存，難以向下延伸服務，而綜合文化站主要依靠鄉鎮政府財政支持，常常顯得捉襟見肘；③在財物資源分配上，基層圖書館主要建設縣區圖書館館舍與設施，向下延伸服務的服務點與設施難以配套，而綜合文化站相關圖書館服務的房舍與設施常被其他功能空間挪用擠占，難以形成專業化服務設施；④在信息資源分配上，基層圖書館主要建設文獻信息資源，對其他信息類型收集不足，而綜合文化站多收集當地文化發展信息、傳遞文化管理信息、承接基層文化信息惠民工程致使多頭建設、分頭管理、缺乏整合。這種資源分配不均衡導致資源效益難于最大化，影響基層公共圖書館活動的開展，因此就要求在資源整合上開展整體性的基層公共圖書館服務體系建設。

3　基層公共圖書館服務體系建設的整體化出路

基層公共圖書館服務體系建設碎片化的現實要向整體化發展，首先要在組織變革理論指導下自覺進行組織變革，構建整體性組織，然后按照整體性治理理論對整體性組織進行整體性治理，自覺推進基層公共圖書館服務體系建設整體化。

3.1　公共圖書館服務體系的組織變革

公共圖書館服務需求的日益復雜性，要求公共圖書館必須變革服務體系組織結構以應對。Hage認為組織變革就是“組織形式的改變和轉變，以便能夠在環境中更好地生存” [1]262。組織變革又主要表現為組織結構變革，即其基本要素的優化排列組合，隨著組織結構的變革描述組織的框架體系也在變化。羅賓斯（Stephen P. Robbins）指出：“組織結構是對組織的復雜性、正規化和集權化程度的一種量度?！?[2]229-248其所謂組織結構的復雜性（Complexity）指的是組織分化的程度；正規化（Formalization）指組織以規則和程序引導員工行為的程度；集權化（Centralization）指的是考慮決策制定權力的分布，即實行分權化（Decentralization）。理查德·L·達夫特（Richard L.Daft）在此基礎上把組織結構的維度擴展到8個方面 [3]8-10：規范化、專門化、標準化、權力層級、復雜性、集權化、職業化、人員比率等。

公共圖書館服務體系的組織具有組織結構的一般化要素，也具有一些自身的獨特要素。除了權力、機構、規則和人員等組織結構的“顯結構”要素外，組織職能和機制也是兩個重要的構成要素；同時公共圖書館服務體系組織當中人的目標價值、觀念、態度、氣質和情感等“潛結構”因素影響著組織的協作和配合關系 [4]23-25。因此，公共圖書館服務體系組織結構變革表現為組織的“顯結構”與“潛結構”的共同變革。

首先通過職能設計、部門設計、管理層次與管理幅度設計、職權設計和管理規范設計等對基層公共圖書館服務體系的組織結構進行設計 [5]69-85。然后按照戴維·奧斯本（David Osborne）等人提出的組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構和組織文化這“五個杠桿”和與之對應的核心戰略（Core strategy）、后果戰略（Consequences strategy）、顧客戰略（Customer strategy）、控制戰略（Control strategy）與文化戰略（Culture strategy）“五項戰略”（即5C）推動公共圖書館服務體系的組織結構變革 [6]1-293。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經提出了“構建現代公共文化服務體系。建立公共文化服務體系建設協調機制，統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化。建立群眾評價和反饋機制，推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接。整合基層宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等設施，建設綜合性文化服務中心” [7]的總體設計和要求。這樣，對于作為現代公共文化服務體系子體系的現代公共圖書館服務體系也提出了現代化、整體化的體制機制改革創新要求。

3.2　公共圖書館服務體系的整體性治理

借助組織結構變革理論從技術操作層面回答了公共圖書館服務體系的組織結構如何變革的問題，而整體性治理理論可以回答變革后的公共圖書館服務體系的組織如何治理的問題。

英國著名學者佩里·?？怂?Perry Hicks)指出了碎片化治理在功能上所導致的一系列問題在基層公共圖書館服務體系建設的現實中都不同程度有所體現：①縣區文化主管部門、鄉鎮政府及縣區兩館和綜合文化站之間相互轉嫁問題和成本；②縣區文化主管部門、鄉鎮政府及縣區兩館和綜合文化站多種項目相互沖突、重復建設；③縣區文化主管部門、鄉鎮政府及縣區兩館和綜合文化站缺乏溝通；④縣區文化主管部門、鄉鎮政府及縣區兩館和綜合文化站在回應社會需求時各自為政，圖書館往往想憑一己之力解決公共圖書館服務問題,但卻很難滿足真正的需求，公眾無法獲得恰當的服務,或對得到的服務感到困惑；⑤縣區文化主管部門、鄉鎮政府及縣區兩館和綜合文化站對一些棘手問題的原因缺乏全面的考慮,縣區文化主管部門、鄉鎮政府習慣于行政干預，圖書館倚重于專業干預,而綜合文化站聽命于行政管理，從而導致服務提供或干預的遺漏或差距 [8]48。所有這些問題，也正是整體性治理予以解決或力圖避免的。

（1）整體性治理的治理結構。整體性治理的核心是“鏟除相互拆臺、相互腐蝕的政策環境；共享稀缺資源；聚合某一特定政策領域的利益相關者；向公眾提供無縫隙的而非碎片化的公共服務” [9]34-39，使組織之間充分協調協作，產生合作協同效應，于是整體性治理的治理結構呈現整體性與網絡性。在整體性治理的網絡結構中強調行為者的自由裁量權，但又不同于市場中的完全自愿與個體化，行為者之間結構穩定、相互依存、互動協調、溝通順暢；強調行為者之間共同價值、共同準則作為鏈接和中介，但又不同于科層制的命令等級和科層鏈條，行為者之間是自組織的，雖然會有引導的行為,卻沒有科層制的形式，呈現相互依賴的關系?？傊?網絡作為一種整體性治理模式的結構而言,位于市場和科層的治理結構之間，是處于自愿與強制之間的糅合體，是市場和科層的重疊。因此，按照“構建現代公共文化服務體系”的總體設計和要求，要建立“縣區兩館、鄉鎮文化站”協調協作、合作協同的整體性治理模式的網絡結構，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，其網絡節點即是所謂“綜合性文化服務中心”。

（2）整體性治理的治理機制。整體性治理的治理機制不是傳統公共行政范式下的權力和權威，也不是新公共管理范式中的價格機制，而是協調機制、整合機制和信任機制。①協調機制(Coordination Mechanism)在整體性治理中既要協調行為者之間的利益關系,也要協調行為者與整個合作網絡的關系，如價值協同、信息共享、誘導與動員等協調機制；②整合機制（Integration Mechanism）在整體性治理中要推進治理層級的整合、治理功能的整合、公私部門的整合；③信任機制（Trust Mechanism）在整體性治理中要推進組織機構間的對話協調、信息共享、跨界合作、自主協同、承諾擔當、團隊激勵、鼓勵進取、人員培訓。在“縣區兩館、鄉鎮文化站”協調協作、合作協同的整體性治理模式的網絡結構中，建設協調機制，完善評價和反饋機制，整合文化惠民項目，統籌服務設施網絡建設，促進服務標準化、均等化，鼓勵社會各界參與管理與建設。

實踐中，政府主導、統籌城鄉、標準化建設、制度化保障、總分館管理、文化站協同的“平橋模式” [10]，以及農家書屋、共享工程基層服務點、黨員現代遠程教育中心、鄉村圖書室四位一體的“農村公共信息服務中心” [11]都是基層公共圖書館服務體系建設整體化的初步嘗試。

4　結論

近年來，在我國文化事業大發展大繁榮的大背景下，現代公共圖書館服務體系得以蓬勃發展。但由于基層“縣區有兩館，鄉鎮有綜合文化站”的分散化的公共服務提供模式的體制性障礙、協調合作機制與監督機制的不健全等諸多因素，造成基層公共圖書館服務體系的分散化，政策與執行之間出現矛盾與沖突，以及基層公共圖書館服務的整體效率低下等問題，制約了基層公共圖書館服務體系的可持續發展，陷入“碎片化”困境。要走出困境，現代公共圖書館服務體系建設整體化是出路。

（1）確立現代公共圖書館服務體系建設整體化觀念。強調公共圖書館服務的核心內涵、價值意義與專業特性；強調時代性、創新性和開放性的現代意識；強調文化人權、文化民生、文化善治、文化權益、公平正義等現代性的核心內涵與價值意義；強調系統性、整體性、協同性、整合性等整體化特性和組織變革與整體性治理。堅持公共文化服務體系城鄉一體化發展的總方向；堅持政府主導，堅持公益性、基本性、均等性、便利性的總要求。

（2）建立現代公共圖書館服務體系建設整體化體制。要全面深化體制改革，明確功能定位，建立法人治理結構，逐步形成系統性、整體性、協同性、整合性的組織結構體系；公共圖書館機構設置和運作規范按照公共圖書館服務的核心內涵、價值意義開展專業化服務；加強縣區文化主管部門、縣區公共圖書館與鄉鎮政府、綜合文化站在機構設置和運作規范上的融合對接、協調合作。

（3）建立現代公共圖書館服務體系建設整體化機制。逐步形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，重點建設縣區文化主管部門與鄉鎮政府之間在基層公共圖書館服務體系建設與治理上協調合作的機制、信息通報機制、資源與項目分配協調機制、聯合評價反饋機制等機制建設。

（4）開展現代公共圖書館服務體系建設整體化活動。要整合人力資源、財政資源、財物資源、信息資源開展專業化服務活動，重點整合文化惠民項目，統籌服務設施網絡建設，促進服務標準化、均等化，解決基層圖書館與綜合文化站之間資源分配不均衡導致相互間合作的隨意性與分散化，降低合作成本，提高合作開展活動的效率。

總之，現代公共圖書館服務體系建設整體化出路，強調了整體化的概念，試圖借助整體性治理理論進行制度設計，形成功能、資源、項目、人員整體化管理、全方位服務的現代公共圖書館服務體系。首先要在組織變革理論指導下自覺進行組織變革，構建整體性組織，然后按照整體性治理理論對整體性組織進行整體性治理，自覺從觀念更新、體制改革、機制創新、活動開展等方面推進現代公共圖書館服務體系建設整體化。