我國(guó)行政審批制度的理論基礎(chǔ)、問題及對(duì)策

謝曉梅

[摘要]政府管制理論是我國(guó)行政審批制度的理論基礎(chǔ)。在這一理論基礎(chǔ)上，行政審批制度不斷完善發(fā)展，但仍存在一些問題，如審批事項(xiàng)規(guī)定界限不明晰，審批主體服務(wù)意識(shí)較淡薄，違法審批現(xiàn)象屢禁不止。解決這些問題，需要削減審批事項(xiàng)，下放權(quán)力于社會(huì)和市場(chǎng)，樹立行政審批主體的服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)審批主體的監(jiān)督，構(gòu)建完備的行政審批法律體系。

[關(guān)鍵詞]行政審批；政府管制；審批主體

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2015）15-0112-02

行政審批制度在我國(guó)存在已有一段歷史，它對(duì)激勵(lì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步起著重要作用，是一項(xiàng)重要的制度。但該制度在運(yùn)行過程中，也暴露出了一些問題。本文從我國(guó)行政審批制度的理論基礎(chǔ)出發(fā)，找出了這一制度存在的問題，并針對(duì)問題提出了完善我國(guó)行政審批制度的對(duì)策，希望能對(duì)其他學(xué)者研究這一問題有所幫助。

一、我國(guó)行政審批制度的理論基礎(chǔ)——政府管制理論

關(guān)于行政審批的概念，我國(guó)學(xué)術(shù)界一直沒有統(tǒng)一的定義，《行政許可法》將行政審批與行政許可統(tǒng)一起來，沒有對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分。本文也采取同一概念說，本文所指的行政審批即行政許可。行政審批制度并非我國(guó)的新興制度，其存在有一定的理論基礎(chǔ)。其中，政府管制理論是其最主要的理論支撐。

目前，對(duì)于政府管制的概念，學(xué)者們持有不同的觀點(diǎn)。管制理論的創(chuàng)始人施蒂格勒從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來定義了政府管制，他認(rèn)為管制一般是由產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取的，管制的存在是要為受制產(chǎn)業(yè)謀利的。我國(guó)學(xué)者王俊豪認(rèn)為政府管制是管制者依法對(duì)被管制者采取的監(jiān)督與行政管理行為，這里的管制者一般是具有法律地位且相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，被管制者則主要指企業(yè)。綜合以上觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，政府管制是政府在法律規(guī)定下，對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)進(jìn)行的管理和控制，目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，矯正市場(chǎng)失靈的弊端，以確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有自身的缺陷，如果不由一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)力加以管制，那勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的混亂。政府管制是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效手段之一，它與宏觀調(diào)控一起，可以有效解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定的矛盾。我國(guó)的行政審批制度就是通過政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和控制作用，來彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，克服市場(chǎng)失靈的弊端，從而確保市場(chǎng)的有效運(yùn)行。

政府管制理論不僅強(qiáng)調(diào)政府的管理和控制，也要求政府進(jìn)行有限的管制。政府權(quán)力作為公權(quán)力的一種，不便介入所有的社會(huì)生活領(lǐng)域，而且公權(quán)力有無限擴(kuò)張性，為避免給私權(quán)利造成損害，所以要用法律、制度等手段對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制。這在政府管制理論中，就是強(qiáng)調(diào)政府管理的權(quán)力有限、事項(xiàng)有限、方式有限，政府管制要在法律、制度規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

二、我國(guó)行政審批制度存在的問題

（一）審批事項(xiàng)規(guī)定界限不明晰

《行政許可法》關(guān)于審批事項(xiàng)的內(nèi)容集中體現(xiàn)在第12和13條，但該法律還存在一些缺陷。例如在審批事項(xiàng)的劃分上，第12條規(guī)定了可以設(shè)定許可的六種情形，第13條又規(guī)定了可以不設(shè)定許可的四種情形。“可以設(shè)定”與“可以不設(shè)”都包含了設(shè)定和不設(shè)定兩種情況，既不是必須也不是禁止，這樣一來，難免使人對(duì)《行政許可法》所規(guī)定的事項(xiàng)范圍把握不清，其界限模糊，導(dǎo)致在處理審批事項(xiàng)的過程中，判斷某一事項(xiàng)是否屬于行政許可會(huì)產(chǎn)生疑惑，這就會(huì)在一定程度上弱化《行政許可法》的執(zhí)法力度。《行政許可法》對(duì)于可以和不可以設(shè)定行政許可的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這給了具體執(zhí)行者很大的可操作空間，裁量權(quán)較大，這容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）審批主體服務(wù)意識(shí)較淡薄

我國(guó)傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)和封建等級(jí)制度造就了“官本位”思想根深蒂固，特權(quán)思想影響著人們的思維，“民本位”思想薄弱，導(dǎo)致審批人員往往把行政審批權(quán)作為一種實(shí)力的象征。但他們對(duì)自己權(quán)力的來源認(rèn)識(shí)并不明確，“主權(quán)在民”、“人民主權(quán)”的意識(shí)薄弱，服務(wù)意識(shí)淡薄。審批主體在具體的審批過程中不是把人民看做權(quán)力的主人，而是行政權(quán)力的客體，把行政審批看做是管理社會(huì)的手段而非服務(wù)社會(huì)的手段。在這種情況下，政府部門及其工作人員往往基于既得利益者的角度來進(jìn)行行政審批，由此，他們?cè)趯徟^程中會(huì)更多地考慮自己的特殊利益，而非國(guó)家和社會(huì)公眾的整體利益，行政審批變成了謀利的手段，而非服務(wù)社會(huì)的方式。

（三）違法審批現(xiàn)象屢禁不止

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)違法審批的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。地方政府、行政機(jī)關(guān)違反法律的規(guī)定，違背法律的授權(quán)進(jìn)行審批的現(xiàn)象不在少數(shù)，造成同一事項(xiàng)在不同省份的審批標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至在同一省份的不同地市標(biāo)準(zhǔn)也不同。有的審批機(jī)關(guān)超出法律的規(guī)定亂設(shè)審批，為相對(duì)人進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)私設(shè)障礙。這不僅損害了相對(duì)人的權(quán)益，打擊了其參與社會(huì)活動(dòng)的積極性，也極大地?fù)p害了國(guó)家審批制度的統(tǒng)一性，影響了我國(guó)行政審批制度的健康發(fā)展。

三、我國(guó)行政審批制度的完善對(duì)策

（一）構(gòu)建完備的行政審批法律體系

首先，要完善《行政許可法》。我們?cè)诰唧w實(shí)踐中，要對(duì)《行政許可法》的立法理念和制度規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)?！缎姓S可法》對(duì)許可的程序性規(guī)定還比較薄弱，不利于許可工作的順利進(jìn)行，這在今后還有待進(jìn)一步完善。其次，要理清行政許可專門法、基本法和授權(quán)性規(guī)章的關(guān)系，要保障《行政許可法》的權(quán)威，以更好地實(shí)施這部法律。再次，要制定專門法律制裁違法審批、亂設(shè)審批的行為。行政審批制度作為我國(guó)一項(xiàng)重要的管制制度，必須對(duì)管制者給予嚴(yán)格的法律規(guī)范，對(duì)其違法行為按照損害后果的程度給予不同程度的懲罰。最后，要出臺(tái)《行政許可法》的配套規(guī)定。各省、各地的政府、行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)各自的具體情況制定《行政許可法》的相關(guān)配套規(guī)定，以增強(qiáng)《行政許可法》的執(zhí)行力。

（二）樹立行政審批主體的服務(wù)意識(shí)

人民主權(quán)原則是我國(guó)憲法的基本原則，審批主體的權(quán)力來源于人民。但很多審批人員往往對(duì)自己的權(quán)力來源認(rèn)識(shí)不清，缺乏民本思想，缺乏服務(wù)意識(shí)。因此，要加強(qiáng)對(duì)審批人員民本思想的宣傳教育，明確審批人員的角色定位。將行政審批理念由“以管為主”轉(zhuǎn)換為“以服務(wù)為主”，倡導(dǎo)服務(wù)型行政理念。同時(shí)，要明確行政審批是行政主體的職責(zé)行為，是他們的義務(wù)所在，要理清審批人員與申請(qǐng)人之間服務(wù)者與被服務(wù)者的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)是為申請(qǐng)人服務(wù)的公仆，申請(qǐng)人才是國(guó)家和社會(huì)的主人，在審批過程中，審批機(jī)關(guān)不僅要按照法律規(guī)定依法對(duì)申請(qǐng)人、審批對(duì)象進(jìn)行審查，還要盡可能為申請(qǐng)人提供滿意的服務(wù)，否則，申請(qǐng)人可以依法投訴該審批機(jī)關(guān)，該審批機(jī)關(guān)就可能受到相應(yīng)的處分。思想推動(dòng)行為，有了正確的審批觀念，才能有足夠的動(dòng)力推動(dòng)制度的不斷發(fā)展。

（三）削減審批事項(xiàng)，下放權(quán)力于社會(huì)和市場(chǎng)

這里的削減審批事項(xiàng)，不是形式上的減量，而是要在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上減少數(shù)量。要達(dá)到這一目的，對(duì)行政審批的方式進(jìn)行改革是必然之舉。如：減少審批層級(jí)和環(huán)節(jié)，即在縱向上要減少多層級(jí)審批的數(shù)量。對(duì)現(xiàn)存的多層級(jí)審批項(xiàng)目，盡量改為一級(jí)審批，在以后審批事項(xiàng)的設(shè)置過程中，也以一級(jí)審批為主，原則上不設(shè)置多級(jí)審批；減少審批部門，即在橫向上減少多部門審批的數(shù)量。對(duì)需要由多個(gè)部門審批的事項(xiàng)，盡量改為由一個(gè)部門進(jìn)行審批，實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外”。

這些方式并不是單純減少行政審批的項(xiàng)目，而是通過改變行政審批的方式，提高政府的審批效率，更好地為相對(duì)人服務(wù)，保質(zhì)保量地完成審批工作。

（四）加強(qiáng)對(duì)審批主體的監(jiān)督

建立行政審批的監(jiān)督制約機(jī)制，重點(diǎn)是要加強(qiáng)對(duì)審批主體的監(jiān)督，這要從內(nèi)外兩個(gè)方面著手，雙管齊下。

完善內(nèi)部監(jiān)督制度包括兩個(gè)內(nèi)容，一是要完善政務(wù)公開制度，積極推行行政審批公示制度，讓審批機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員能夠及時(shí)了解審批的相關(guān)信息。二是要建立行政審批監(jiān)督責(zé)任制，明確規(guī)定監(jiān)督行政審批的責(zé)任、權(quán)力、程序，增強(qiáng)監(jiān)督人員的責(zé)任感。

完善外部監(jiān)督包括三個(gè)內(nèi)容，一是要加強(qiáng)司法監(jiān)督，以司法的公正性和強(qiáng)制力來保障行政審批制度的正常運(yùn)行。二是要加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督，社會(huì)公眾往往能夠準(zhǔn)確地找到行政審批中不合理甚至是錯(cuò)誤的地方，這樣有利于審批機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改正錯(cuò)誤，促進(jìn)審批制度的良性運(yùn)行。三是要加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督，這種方式不僅可以充分發(fā)揮媒體作為傳播手段的作用，而且通過媒體的曝光，可以讓公眾了解到更多、更新的審批消息，也有利于公眾對(duì)審批主體進(jìn)行監(jiān)督。endprint