京津冀區域經濟一體化過程中地方政府競爭與合作淺析

梁永郭　楊雪

[摘要]在京津冀區域經濟一體化過程中，資源是引起地方政府之間競爭的源頭，為了發展地方經濟，擴大稅基，三地政府之間必然展開爭奪各種流動性資源的競爭，為了實現本地利益最大，地方政府想方設法發展地方經濟，甚至不惜動用手中行政權，一旦行政權直接介入經濟運行之中，最典型的表現就是市場分割和市場保護。隨著經濟區域化進程的加快，地方政府非理性競爭的行為導致了地方政府彼此合作的可能性和需求顯著增強，合作必然成為三地政府的共同選擇。

[關鍵詞]京津冀區域經濟一體化；地方政府；競爭；合作

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）15-0056-02

一、區域內地方政府非理性競爭的代價

（一）大型基礎設施重復建設

進入新世紀，眾多的開發區使得開發區優惠政策所帶來的競爭優勢已經不再，而此時的政府正竭力尋找新的經濟增長點。良好的投資環境、便捷的交通通信設施和優良的公共服務能降低生產成本和交易費用成為投資商青睞的對象，為招商引資，大型的公共基礎設施的重復建設成為政府非理性競爭的新動向。河北的地級市中有四個城市具有港口優勢，為爭奪貨物，河北的港口與天津港展開了激烈的競爭，比如天津市十一五規劃提出將天津港建設成為“北方國際航運中心”河北極推進曹妃甸重化工業循環經濟示范區建設，建設現代化的重化產業基地和國際物流中心建設，對天津臨海產業的發展和海洋產業的發展帶來非常嚴峻的挑戰。三地政府為提高自己在競爭中的優勢地位，紛紛忙于投資建設，而重復建設和產業同構又會造成新一輪的惡性競爭，由此造成的資源浪費和損失也是顯而易見的。

（二）資源的低效配置

在京津兩市直線距離不足百公里的形勢下，在擁有了1、2、3號航站樓和南苑機場的情況下北京又計劃建設第二機場，而相比客流量不如北京大的天津，天津濱海國際機場也進行了加速擴建，與北京展開了新一輪的航空爭奪戰。大型基礎設施因其設計超前，標準較高，遠遠超過了需要的最佳規模，多數資源沒有得到充分的利用，機場的重復建設使得北京南苑機場和天津機場都陷入了航班少、客源少、虧損大的境地。

（三）公共支出結構不平衡

由于京津冀三地資源稟賦的差異，天津和河北政府為吸引北京的優質的資源流入，或出于留住本轄區內資源的目的，一方面會提供稅收和土地價格方面的優惠政策，另一方面還會加大對公共基礎設施的建設，與此同時財政收入會受到影響，而公共基礎設施的建設投入支出越來越大，在有限的財力下，兩地地方政府的公共供給水平就會降低，社會救濟等指出對于吸引資本等作用不明顯，容易被忽視，結果造成財政支出結構的扭曲和社會福利的損失。在中國除個人稟賦差異外，戶籍制度、保險制度、子女教育制度等制約因素制約著人們的自由流動，而在此方面大大占優勢的京津兩地，使得河北政府承受著過大的壓力，政府為了配合競爭的需要，在財力有限的情況下加大生產性公共支出的力度，從而選擇擠占民生方面的公公投入，弱勢群體更為需要的義務教育、社會教育、社會救濟和社保方面的投入遠遠低于生產性投入，從而導致分配不公平。

二、區域內地方政府非理性競爭的根源

（一）地方政府利益的需要

地方政府不僅是中央決策的執行者，也是地方利益的代表者。地方政府擔負著經濟增長，提供就業機會，維持較高的工資水平，較好的社會福利和高質量生活環境的重任，這一切賦予了地方政府“經濟人”的使命，其追求自身利益最大化特性使得政府間非理性競爭成為必然。

（二）地方政府的雙重身份

我國分權化改革以后，地方政府掌握了大部分的經濟控制權，在追求自我利益的過程中自我利益必然與其他地方政府發生利益沖突，其中與中央政府之間在經濟上也會產生一系列矛盾，中央政府從國家整體利益出發對經濟進行宏觀調控時，難免會影響地方局部利益，使得地方政府行為雙重分裂，對中央實行經濟上抗衡和政治上服從的策略。

（三）干部激勵任命制度

我國地方官員的職務升遷往往與政績掛鉤，在“發展才是硬道理”的大背景下，中央政府對地方政府的政績考核自然就會集中到經濟領域，中央政府運用人事權來激勵地方政府官員發展地方經濟，而GDP增長成了經濟水平的重要衡量手段，只要是能促進本地區GDP增長而且快于其他轄區GDP增長速度的事情地方政府都愿意去做。

三、區域內地方政府合作的動力

（一）對經濟利益的追求

地方政府之間無論是競爭或是合作均受到利益的驅動。北京作為中國的政治、經濟、文化中心，擁有全國最優質經濟資源；天津也有著得天獨厚的港口資源。可是隨著經濟的發展，城市化的程度加深，很難依靠自身力量滿足經濟發展的需要，經濟深入發展導致三地政府彼此間相互依賴的程度加深，對利益追求的內在需要和外部條件的促使使得京津冀政府之間的合作變成現實。各地方政府通過合作，彼此之間可以取長補短、優勢互補、互通有無，使共同利益得到最大化。

（二）對規模經濟的追求

三地政府的過度競爭導致重復建設，從而造成資源配置低效以及資源的閑置浪費，而選擇合作則可以避免不必要的惡性競爭，可以按照規模經濟的要求來合理安排項目，實現資源的最佳配置。經濟的規模效應對三地政府的誘惑力是推動地方政府合作的重要因素，尤其在公資金和技術密集型公共產品和服務項目上，地方政府間合作動機比較明顯。

（三）對公共產品的供給

第一，公共產品和公共服務消費的非競爭性和非排他性，要求公共產品和公共服務理應由政府提供，而其空間限制性這一特性決定了，地方性公共產品適宜由地方政府來提供與管理。第二，公共產品的受益范圍與行政區地理范圍不一致時，公共產品的效應越出了特定的行政區范圍，給相鄰區域帶來正面或負面的影響，而負面影響最為突出的是公共水資源的開發和利用，為共同治理水體和大氣污染，三地政府選擇合作。

（四）公共資源的稀缺性

資源的稀缺性會帶來地方政府的間的合作。隨著經濟的發展，京津兩地要生存和發展，就必須要有資源，正因為如此，擁有大量礦產和土地資源的河北正好可以滿足京津兩地資源的需求，為了獲得資源，京津兩地政府就必須同控制著這些資源河北政府進行互動合作。

四、京津冀地方政府合作的主要障礙

（一）缺少必要的利益分享、協調、補償機制

地方政府之間達成合作是合作的前提，但僅有共識和初步協議是不夠的，如果要將合作落到實處，就必然會涉及利益分配問題。地方政府參與合作的最終目的在于謀求自身利益最大化，而京津兩地由于經濟上的優勢顯著，合作的過程中積極性不如河北高，而京津的發展離不開河北在資源上的支持，由于大家在經濟需求上的差別，在合作的過程中不免會有各種矛盾和沖突，這就需要由利益分配、協調和補償機制，以及利益糾紛的仲裁機制，用以平衡和保障合作各方的問題，而目前京津冀地方政府成立的經濟合作組織——環渤海地區經濟聯合市長聯席會，只是地方政府間溝通、交流的平臺，缺少專制的可以約束各方參與者的權威組織機構，也不具有利益分享、協調和補償機制的能力。

（二）缺少中央政府和其他利益相關者的參與

在中國這樣的單一制的國家結構下，地方政府不擁有獨立性，其相互間的合作也離不開中央政府的支持和認可，為了爭取到更多的資源和政策支持，提高地方政府合作組織的權威性，地方政府選擇讓中央政府參與到地方政府合作中，這樣合作模式賦予了中央政府監督者和仲裁者的身份，有利于協調合作中各方政府的利益，而目前我國京津冀地方政府合作制度化水平低，缺少權威性以及沒能建立有效的利益協調機制和仲裁機制與中央政府沒有廣泛介入有一定關聯。此外，在地方政府合作過程中，缺少地方政府部門以外利益相關者的參與，如區域規劃和產業結構調整的過程中，缺少了相關企業的配合，地方政府間合作的效果就難以保障。缺少政府部門以外利益相關者的參與是京津冀經濟區域內地方政府合作的普遍現象。endprint