知識治理：公共事務治理的第四種敘事

張海柱

(中國海洋大學，青島 266100)

一、引 言

人類社會的發展總是伴隨著各種類型公共事務的有效處理，由此引出了“公共事務治理”這一重要的公共管理研究課題。這一課題所要解決的關鍵問題是“公共事務治理行動是如何被組織起來的？”即治理者是如何協調個體行動者以達成共識與集體行動，并通過有效的政策制定與實施來分配資源、化解沖突，從而實現維護社會秩序、解決社會問題或向社會公眾提供公共服務等目的的？就現有的理論研究與實踐發展來看，對上述問題有著三種不同的回答，從而形成了三種不同的治理敘事。決定公共事務治理敘事內容的是不同的治理模式，它們分別是基于權力的科層治理（hierarchical governance）、基于價格的市場治理 （market governance）以及基于信任的網絡治理（network governance）。在現實中，公共事務治理實踐往往呈現出上述治理模式中一種或幾種的混合特征。

然而，正如本文將要分析的，無論是科層治理、市場治理還是網絡治理，它們各自擁有有效運作所需的預設條件。在條件不具備的治理情境中均存在治理失敗的可能性。當面臨這樣的治理“僵局”時，人們是否有智慧發展出新的治理模式予以有效應對？事實上，許多治理研究者正是秉持這樣的問題意識在進行實踐的觀察與理論的探索。①其中，“知識治理”（knowledge governance）的出現被認為可以作為前述三種治理模式的有益補充，因而成為本文所要關注的研究對象。相較于科層、市場與網絡治理而言，知識治理有哪些關鍵特征？在公共事務的治理過程中，知識治理擁有怎樣的比較優勢？它所適用的治理情境特征為何？對于中國情境下的治理實踐又有何借鑒價值？本文將針對上述問題依次展開分析。

二、治理的三種敘事：科層、市場與網絡

就其一般意義而言，“治理”可以視為一個協調個體行動者達成集體行動來解決共同問題的過程。在這一過程中，由于治理主體、對象、方式或工具等要素選擇上的差異，治理實踐將呈現出不同的特征或“風格”。本文選擇“敘事”（narrative）的概念來描述這些差異性過程的具體特征。簡單來說，敘事即“講述故事”，它包括“講什么”和“如何講”兩部分內容。就治理敘事而言，它所講述的是“社會行動者解決共同問題”的故事，故事講述的方式即是具體的治理行動組織方式也即治理模式。

在私人經濟領域，市場、科層與網絡被視為三種重要的經濟活動組織形式或資源配置方式。[1]公共事務領域中的公共活動組織或公共資源配置方式在很大程度上與私人領域有著可類比性。隨著現代公共行政系統及其實踐的不斷發展變革，科層治理、市場治理與網絡治理分別被抽象與建構為三種公共事務治理模式的“理想類型”。其中，科層治理是二戰后西方國家組織公共事務活動的主導模式；市場治理是20世紀70年代末隨著“新公共管理”運動的發軔而進入公共治理領域的；到了90年代隨著網絡社會情境下跨部門、跨領域主體協作處理公共事務實踐的不斷涌現，網絡治理成為一種新的公共事務治理模式。[2]就作為一種治理“模式”而言，治理實踐中總是蘊含著特定的“治理原則、方式與策略”。[3]通過對上述三種治理模式的比較可以發現，它們在運作基礎、主體角色以及運作方式等方面呈現出極具差異性的特征（見表1），下文將分別加以概述。

表1 科層、市場與網絡治理的比較

1.科層治理

公共事務的科層治理敘事有著悠久的傳統，那些建立在權力支配與服從基礎上的集體行動協調實踐都可以視為科層治理的體現，它們的本質即“自上而下的掌控”。[3]這種掌控又以充足的國家或政府能力為基礎，主要包括信息獲取能力、資源汲取與配置能力、協調管制能力等。在科層治理中，政府公共部門擔當主要的治理者角色并對社會事務進行全局性掌控與管理，所有的治理行動者都被安置于一個從屬關系鮮明的等級序列體制中。如果說早期國家權力或暴力支配下的治理行動還較難以獲得充分的合法性的話，20世紀初由馬克斯·韋伯提出的官僚制理論則為科層治理帶來了較為堅實的理論基礎。簡單來說，官僚制即“建立在法理型權威基礎上的一種組織制度，它以高度理性化的精神為指導原則，具有嚴密的分工體系和層級結構，是現代國家條件下以相對專業化的行政人員為主體所構成的政府的一系列制度、體制、組織結構和原則的總和”。[4]官僚制的基本特征包括基于命令—服從關系的層級結構、確立組織內部人員職責權限的規章制度、工作流程的專門化與技術化以及官員的非人格化特征。正是由于這些特征，基于官僚制的公共事務治理活動“一方面迎合了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科學理性時代的文化認同”。[5]

科層治理的運作有賴于“一部龐大的官僚機器”的支撐。[6]基于法律的授權，政府官僚機構擁有了掌控或干預社會事務的合法權力，它可以通過行政命令、管理監督等方式解決公共事務治理過程中出現的各種組織內部或外部的沖突。同時，為了維系科層治理的合法性，它必須在既有的法律或規章制度框架內展開行動，必須履行法律規定的各項職責并接受組織內部與外部的監督。在代議制下，行政官僚需要對經由選舉產生的官員負責，其治理行動所需的財政資源也需要受到政治預算的約束。正是由于這些“嚴格的內部與外部責任制程序”，[2]科層治理與“產業革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法”[7]形成了鮮明對比，它也成為20世紀公共事務治理的主導模式。

2.市場治理

市場治理是一種主導私人經濟領域資源配置與集體行動達成的敘事模式，它建立在眾多消費者與生產者之間競爭的基礎之上，通過基于價格的交換實現供給與需求之間的平衡，進而實現作為理性主體的個人需求的滿足。自20世紀70年代末以來，隨著西方“新公共管理”運動的興起，市場治理開始進入到公共領域中，并于80年代開始成為傳統科層治理的一種替代模式。市場治理的出現，主要是為了解決傳統科層治理組織僵化、運作低效以及腐敗多發等問題。正如Owen Hughes所指出的：“自80年代中期以來，發達國家中的公共部門管理發生了根本性變革，曾經支配了本世紀大部分時間的傳統行政管理的那種僵化的層級官僚體制逐漸轉變為一種靈活的、以市場為基礎的公共管理形式”。[8]

在公共事務治理領域中，市場治理中的“市場”是一種隱喻（metaphor），它并非指真實的經濟市場，而是要求借鑒市場思維與市場機制來處理公共事務。[2]奧斯本與蓋布勒在《改革政府》一書中所提出的“企業家精神”即是對市場治理原則的強調：政府進行掌舵而不是劃槳、注重授權、將競爭機制引入服務供給中、講求效果、受顧客需求驅動、注重效率，等等。[9]與私人市場中的交換機制一樣，公共事務的市場治理需要以明晰產權關系的界定為前提條件。政府主體作為產權關系的確立者，是市場治理的宏觀管理者，需要發揮政府職能來彌補市場缺陷。同時，以企業為代表的私人市場主體成為公共事務治理的重要參與者，它們與政府部門作為公共服務契約的參與者是獨立、平等的關系，遵循市場交易的公平原則，并通過討價還價、訴諸法律等方式來解決治理行動過程中的各種沖突。

3.網絡治理

隨著現代社會的發展，公共事務日益復雜化，由此導致單獨依賴政府或市場主體的治理模式難以奏效。同時，從社會結構的演變來看，“網絡社會”逐漸成為20世紀90年代以來西方社會的主要特征。在網絡社會情境中，協調個體行動者達成集體行動所必需的各種資源（包括金錢、知識、組織能力與合法性等）被分散的多元行動者所擁有，由此導致了網絡治理這一合作治理模式的出現。所謂“網絡”，是指“包括多元組織或主體在內的相互依賴的結構”。[10]網絡治理則是“一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務的治理模式”，[11]“在這種新的模式下，政府的工作不太依賴傳統意義上的公共雇員，而是更多地依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業”。[12]

在網絡治理中，參與者之間是相互依賴的關系，共同分享信息、資源、回報乃至風險。其中，政府公共部門既可以作為網絡的直接參與者，同時也可以作為網絡的外部推動者以及網絡治理的管理者。只不過與科層治理中政府對社會的全方面掌控不同，網絡治理中的政府主要作為網絡協作的引導者、組織者以及公共價值的促動者存在。

與基于權力的科層治理以及基于價格的市場治理模式不同，網絡治理的運作建立在網絡參與主體相互信任的基礎之上，經由互惠性的交往來確保合作的達成。網絡治理的成功有賴于豐富的社會資本的存在，它是指建立在信任和合作基礎之上的社會關系網絡，“社會資本是一種有助于個體之間相互合作，可用事例說明的非正式規范，”[13]它能夠降低交易成本、促進自愿性合作的達成。正是由于網絡治理是基于行動者的自愿合作，它的合法性建立在廣泛性的參與之上，需要經由所有參與者的集體協商來配置資源、處理公共事務。當出現參與者之間的利益分歧或沖突時，也必須經由協商機制、訴諸互惠規范以及社會信譽的約束來謀求解決。

三、第四種敘事：知識治理的興起

作為一個學術概念，“知識治理”最先于90年代中期出現于知識管理的文獻中，是指“選擇正式和非正式的組織機制和組織結構，以最優化選擇、創造、共享和利用知識”。[14]這種研究事實上是“對知識進行治理”的研究。與這種研究取向不同，本文所要考察的“知識治理”，其實質是“應用知識進行治理”的研究。荷蘭學者Arwin van Buuren與Jasper Eshuis在2010年合作的一篇文章中將“知識治理”作為科層、市場、網絡治理之外的“第四種”治理形式進行了集中論述。[15]在他們看來，“知識治理”即“有意識地組織知識的發展來解決社會問題”[15]的治理形式。知識治理意在創新視野和問題解決方法，并以此引導行動者遠離傳統的觀念與行為模式，并擺脫因缺乏活力的互動、協商僵局與利益沖突而帶來的困擾。就其本質來看，知識治理致力于通過公共投資與交互性學習發展出新的知識、新的觀念與新的能力來促成公共事務治理集體行動的達成。

從公共事務治理相關理論的發展來看，知識治理理論的提出可以視為兩條研究“脈絡”匯合的結果，它們分別是對傳統治理模式下“治理失敗”的考察以及對治理中知識作用的關注。一方面，大量的理論研究與經驗考察表明，無論是科層治理、市場治理還是網絡治理都有其各自的缺陷，例如基于權力的科層治理可能出現權力濫用問題，基于價格的市場治理可能出現“尋租”、腐敗等問題，而基于信任的網絡治理也可能出現濫用信任下的操縱問題。[3]同時，如前所述，科層、市場與網絡治理的有效運作需要滿足特定的前提條件。科層治理有賴于足夠的國家/政府“能力”來配置資源并實現利益與旨趣差異的行動者之間的合作。然而在公共事務日益復雜的現代社會情境中，國家/政府的掌控能力受到了極大限制，迫切需要通過其他途徑來進行彌補。事實上，市場治理與網絡治理的出現，即是利用了市場與社會的自組織能力來實現分散資源的整合與個體行動者的協調。然而，市場治理的運作前提是明晰的產權關系的界定，否則難以避免因“搭便車”而導致的集體行動難題。然而現實公共事務治理多涉及對公共物品的供給或公共資源的治理問題，很難進行明確的定價或產權劃分。[16]此外，網絡治理所需要的行動者之間信任的建立事實上并非輕而易舉，信任所需的社會資本的培育需要長期互惠性交往的積累。缺乏信任基礎的網絡參與者之間的協商往往會淪為利益沖突下的“零和”博弈。正是由于上述缺陷的存在，現實中可能出現這樣的公共事務治理情境，科層、市場與網絡治理的條件均不滿足，從而出現治理失敗的僵局。此時迫切需要新的治理智慧來予以應對。

另一方面，在公共事務治理實踐中，“知識”的重要性日益被人們所認知。Mayntz曾將“知識問題”（治理所需知識的缺乏）列為造成治理失敗的重要原因之一。[17]卡贊西吉爾則總結了治理對知識的需求不斷擴大的三個原因：需要專業科學知識來確保政策過程的責任性與透明性、協調政策制定中的協商以及對就業、教育等復雜社會問題做出長期的決斷。[18]也有研究者明確指出，如果缺乏一定程度的知識來形塑行動者的基本觀念的話，他們之間將很難達成共識進而實現治理所需的集體行動。[19]具體而言，知識在治理過程中可以發揮直接作用，例如作為一種治理行動所需的資源類型，或者作為一種治理工具類型被采用。此外，知識在治理過程中還可以發揮一種間接的作用，即它可以通過形塑行動者的價值偏好或作為凝聚行動者組成共同體進行集體行動的“黏合劑”，進而對治理實踐產生影響。例如，Sabatier等學者所分析的“倡導聯盟”（advocacy coalition）即是一種建立在共享信念基礎之上的政策共同體，在該共同體的行動中，知識的積累、傳播以及學習機制發揮了重要的作用，能夠影響共同體成員對于政策問題性質以及因果關系的認知，進而影響其行動策略乃至共同體自身的發展。[20]總之，正如法國思想家利奧塔曾指出的，“知識是一種能力問題”，[21]對知識的有效利用是提升治理能力的關鍵因素。

正是源于對傳統治理模式下治理失敗的思考以及對知識作用的關注，Buuren與Eshuis通過考察荷蘭一個名為Waalblok的地區的農業灌溉系統面臨環境變遷而導致的損壞時如何進行治理的案例，向人們講述了一場生動的知識治理敘事過程。在該案例中，科層、市場與網絡治理均面臨著適用難題：作為地區事務政府主管部門的水利委員會缺乏足夠的行政管轄權和資金進行干預，市場手段則由于搭便車問題難以奏效，而該地區的政府部門、企業與種植者之間也缺乏良好的信任基礎與傳統。[15]治理僵局的打破緣于Waalblok所屬的上級政府發起的一個致力于進行技術與制度創新的知識項目（Knowledge Programme）。該項目由中央政府與地區政府共同籌資，廣泛吸納政府管理者、科技咨詢公司、專家學者以及地區種植者參與項目實驗，通過提出新觀念、觀念試驗與比較等方式尋找解決水資源治理問題的可行途徑。經過長達兩年的創新性實驗與協商，所有參與者最終達成了共識，簽署了水資源治理的“地區協約”。歸結來看，促成共識達成的是技術性知識方面的創新，即通過在既有的溫室下建造地下儲水窖的方式來協調種植者與水利管理部門的沖突，同時興建集體灌溉設備來解決種植者之間的分歧。在Buuren與Eshuis看來，正是新知識的發展成為協調集體行動達成的另一種有效途徑，知識治理也成為無法化約為科層、市場與網絡治理的新的治理敘事方式。

四、知識治理的特征、作用與適用領域

相較于科層、市場與網絡治理而言，知識治理有自己的獨特特征（見表2）。與其他治理模式相比，知識治理更加關注“共享觀念的協調能力”。[15]這種“共享觀念”來源于學習機制的作用結果，它也是知識治理運作的基礎。學習的目的在于改變行動者的認知，進而調整自身的行動策略。由于學習的重要性，包括政府部門、市場主體、社會組織與個人在內的公私多元主體是否具備進行學習的意愿與能力，成為知識治理能否有效運作的前提條件。知識治理本質上是一種圍繞著知識創新所進行的合作治理實踐，它訴諸行動者的自主學習能力來進行治理，治理的參與者在知識創新過程中是一種相互學習的平等關系。同時，政府部門在知識治理過程中將扮演一種特殊的角色，它主要通過資金的投入、知識基礎設施（如科研機構、實驗室等）的建設以及學習活動的組織來推動新知識的生產、傳播與利用。在Waalblok案例中，政府部門在知識治理過程中具體發揮的作用包括：將水資源沖突問題轉化為研究與知識發展問題、動員科研機構廣泛提出解決問題的創議、推動科研成果轉變為決策應用、促進知識發展在不同參與者之間的傳播進而促成集體行動。[15]

表2 知識治理的主要特征

知識治理過程中新知識的產生過程也是一個不同觀念、想法或思維框架進行競爭的過程。競爭的標準在于知識的可靠性，包括知識內容的真實性、可理解性以及應用上的可操作性等。具備充分可靠性的知識將獲得知識治理中的合法性地位，進而主導資源的配置以及公共事務治理的方式。為了解決價值立場、知識背景、行動旨趣或利益各異的行動者之間的沖突進而達成共識與集體行動，知識治理主體既不依賴于權力的支配，也不訴諸市場交易規則與自愿性合作，而是致力于通過知識的創新來打破僵化的思維習慣與實踐模式，進而清除集體行動過程中的各種技術、組織與管理障礙。

需要指出的是，在傳統的科層、市場與網絡治理中，知識與學習因素同樣發揮了一定的作用。在這些治理模式中，“知識被用于優化掌控性干預行為、消費者與生產者的選擇以及協作行為的達成”。[15]然而，Buuren與Eshuis認為，在上述治理模式中，知識只是扮演一種附屬性的角色，目的在于使科層、市場與網絡治理的運作機制更好地發揮作用。而在知識治理中，知識的創新與利用成為最主要的協調模式，知識治理過程也最終體現為一個知識引入、互動、轉化并最終制度化的過程。

由于知識治理的上述特征，它在公共事務的治理中具備了其他治理模式所不具備的優勢。例如Buuren與Eshuis對Waalblok案例的考察發現知識治理在其中主要發揮了三個方面的作用：一是“新知識激勵行動者擺脫現有感知與觀念的束縛進而發展出新的對問題的界定”；二是“創新性知識中可以發展出綜合性解決方案從而有助于化解現有的利益沖突”；三是“新知識能夠以更加富有成效的方式促成多元行動者的協作”。[15]通過知識治理與科層、市場、網絡治理模式的比較，可以發現它在很大程度上能夠彌補后者的治理缺陷。當科層治理因缺乏必要的資源（管轄權、財政資金等）或因權責關系不明確而難以奏效時，新知識的引入能夠作為新的資源類型被有效利用，同時，相互學習的過程能夠促成行動者自愿性合作的達成。當市場治理因搭便車等行為而出現“市場失敗”時，共享成本與收益的觀念創新有助于實現私人物品與公共物品供給的結合，進而化解集體行動難題。當網絡治理因行動者之間信任的缺乏而導致“零和”博弈時，通過知識學習所帶來的能力提升能夠增進治理參與者之間協作的達成，同時，相互學習過程自身就能夠提升參與者之間相互信任的程度。

正是由于知識治理所具有的相較于傳統治理模式的優勢，它已經被廣泛應用于許多西方國家的公共事務治理中，特別是諸如氣候變遷的應對、土地空間規劃、水資源管理等領域。就其實踐來看，知識治理的實施主要是通過特定的“知識項目”而展開的，這些項目多數由公私主體共同籌資，在參與者的構成上具有廣泛的社會代表性。上述項目之所以被視為一種“有用的治理模式”，是因為在許多情況下，政府主體“并不知道所面臨的問題實質是什么，也不清楚有哪些可利用的機會或工具進行實踐的干預”。[15]同時，盡管知識治理已經體現于越來越多的治理領域中，但是它仍有自身的局限性。Buuren與Eshuis明確列舉了該種治理模式所適用的治理情境特征：（1）對治理的機會與未來存在不確定性與未知領域；（2）對于解決特定問題的必要性存有中等或較高程度的共識；（3）行動者有明確的意圖發展出新的可能性并擺脫現有的行為模式與觀念。[15]歸根結底，能否訴諸行動者的學習與創新能力，開發出問題解決的知識方案，將成為知識治理有效與否的關鍵。

五、思考與展望：中國情境下的知識治理

本文分析了知識治理是如何通過新知識的發展而實現公共事務的有效治理的。它訴諸行動者自組織的學習能力，在新的觀念與洞察力的基礎上調整個人的行動策略進而達成集體行動。由于知識治理的運作建立在知識（學習）的基礎上，因此它能夠作為區別于基于權力的科層治理、基于價格的市場治理以及基于信任的網絡治理之外的“第四種”治理模式而存在。然而，與科層、市場、網絡治理一樣，本文所謂的知識治理同樣是一種經由理論抽象與建構而產生的公共事務治理“理想類型”，即純粹的知識治理在現實中并不存在，真實的公共事務治理敘事是多種治理模式“混合”下的產物。在實踐中，知識治理的運作也往往需要借助于其他治理模式來更好地發揮作用。由于知識對于提升治理能力的顯著作用，如何為知識治理的有效運作創造條件以更好地改善公共事務治理績效，成為一個需要認真思考的問題。

將公共事務治理的情境轉向中國，本文認為知識治理理念或模式對于我國具有很好的借鑒價值。當前國內許多公共事務領域的治理實踐同樣面臨著傳統治理模式難以奏效的治理僵局，例如“霧霾”治理、氣候變化應對、轉基因農作物批準、食品安全治理等等。這些領域中，公共治理集體行動的難以達成，可能是由于權責關系模糊、利益糾葛、信任匱乏等諸多原因，但是更為關鍵的則是這些領域中的行動者“不知道”或“不明白”問題產生的實質以及可行的應對方案（例如PM2.5的主要來源是什么？轉基因食品是否安全？）。面對這樣的認知模糊或沖突，以知識學習與創新為核心的知識治理有助于相關行動者調整自身的觀念與行為傾向，促進共識的達成。

然而，作為一種治理實踐，知識治理總是要嵌入于特定的政治、社會與文化脈絡中。西方治理情境下產生的知識治理模式是否能夠在中國的治理情境下有效運作，還需要進行審慎思考與實踐檢驗。總體而言，本文認為中國的治理情境具備知識治理運作的基本條件之一，即對于知識的信任。正如有研究者曾指出的：“在中國五千年文明的長河中，知識及其掌握者盡管遭受過責難和波折，但總體而言，知識及其掌握者還是備受推崇和尊重的；知識從來就是決策的重要依據，知識掌握者也是政治活動中最重要的參與者”。[22]特別是當前時期決策“科學化”已經成為一項重要的政治與行政體制改革目標，專家學者在公共事務治理決策中的參與越來越廣泛與深入，這些都是推動知識治理的有利條件。然而需要注意的一點是，知識治理體現為一種“合作”治理，治理過程中的知識貢獻者除了專家學者之外，普通利害相關者同樣需要運用所掌握的日常知識或實踐知識參與其中。因此，中國情境下的知識治理需要注意解決普通公眾參與治理決策的機會與渠道問題，以及包括科學知識、日常（實踐）知識在內的多種知識類型的交流協作問題。

此外，在處于轉型時期的中國，任何公共事務治理實踐都無法擺脫政府的影響，知識治理也要長期嵌入于“大政府、小社會”的政治社會形態之中。因此，中國情境下的知識治理實效如何，很大程度上取決于政府主體的角色定位與作用發揮。前文曾指出，知識治理中政府的角色主要體現為知識創新的“推動者”。因此，我國政府部門能否充分認識到公共事務治理中知識創新的重要性，并通過制定知識發展規劃、投資知識基礎設施建設以及充分利用自身的權威、資源、號召力與公正中立的形象來對知識創新過程進行引導、組織，將成為知識治理成功與否的關鍵。

注釋：

①一些研究者致力于在“科層—市場—網絡”的三分法之外尋找新的治理模式，例如Benz將“談判”（negotiation）視為“第四種治理方式”，Considine將傳統的科層治理替換為“法人治理”（corporate governance）和“程序治理”（procedural governance）兩種新的治理模式。參見：Meuleman,Louis.Public Management and the Metagovernance of Hierarichies,Networks and Markets.Heidelberg:Physica-Verlag,2008:19.

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