國企改革向淡馬錫學(xué)什么

鐘華

核心提示：淡馬錫將政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的行為稱之為“善意的無為而治”，并認(rèn)為這是一種“值得敬佩的控股方式”。

您去新加坡旅游，若在當(dāng)?shù)剞k電話卡、乘坐地鐵出行、到銀行兌換新幣，讓您意想不到的是，您享受的便捷交通、廉價通信、綠色能源等等諸多服務(wù)，都可能與一家公司有關(guān)聯(lián)，它的名字叫淡馬錫。

淡馬錫成立于1974年，專門負(fù)責(zé)各類國有資本運營和管理，新加坡政府對其擁有100%的股權(quán)。它幾乎掌控了新加坡最為重要的企業(yè)，涉及交通、通訊、金融、能源、科技等核心領(lǐng)域，間接控制著2000多家企業(yè)。

從誕生之日到2004年長達(dá)30年的時間，淡馬錫都沒有公開過財務(wù)報表，因此一度被認(rèn)為是新加坡最神秘的企業(yè)。讓人驚嘆的是，這家“神秘企業(yè)”是世界上最著名、最成功的國有控股公司之一，其獨特的國資運作管理方式，被稱之“淡馬錫模式”。

自2004年首次獲得評級開始，淡馬錫每年都獲得評級機(jī)構(gòu)穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾分別所授予的Aaa、AAA整體企業(yè)信貸評級。截至2015年3月31日，淡馬錫擁有的投資組合價值高達(dá)2660億新元，40多年來其復(fù)合年化股東總回報率為16%。

9月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布。這份指導(dǎo)和推進(jìn)國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件明確提出，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制等等。學(xué)界普遍認(rèn)為，深化國企改革可以借鑒“淡馬錫模式”，但不能照搬。梳理淡馬錫發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)經(jīng)驗——向它學(xué)什么、規(guī)避什么，大有裨益。

特殊時期的特殊使命

眾所周知，新加坡以穩(wěn)定的政局、廉潔高效的政府而著稱，是全球最國際化、最發(fā)達(dá)的國家之一，即使是只去新加坡短暫旅游也會對此深有體會。根據(jù)2014年全球金融中心指數(shù)（GFCI）排名報告，新加坡是繼美國紐約、英國倫敦、中國香港之后的第四大國際金融中心。

新加坡獲得如此成就，僅僅花了三四十年。新加坡于1965年正式獨立，是非常年輕的國家之一。建國之初，由于資源貧乏，新加坡經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，可謂百廢待興，加上私人資本不足、投資能力有限，因此，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)只能靠國家來主導(dǎo)。

上世紀(jì)60年代中后期，新加坡政府大力發(fā)展勞動密集型的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如交通運輸業(yè)、造船業(yè)，以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。到了70年代初，新加坡政府制定新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，從勞動密集型轉(zhuǎn)向資本密集型和高科技產(chǎn)業(yè)。同時，為了促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和管理，新加坡政府成立了一些集政府職能與企業(yè)經(jīng)營為一體的法定機(jī)構(gòu)，包括郵電管理局、石油管理局等。

但是，隨著各類工業(yè)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大和企業(yè)數(shù)量的增加，要管理好眾多國企，政府日益力不從心，于是決定政企分開，將制定政策法規(guī)與企業(yè)經(jīng)營職能剝離，一方面把相關(guān)行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)合并，一方面成立一家專門打理國有資本的公司。

1974年6月，淡馬錫控股公司成立。它在性質(zhì)上屬于民間法人，股權(quán)100%為新加坡財政部持有，由財政部負(fù)責(zé)監(jiān)督。但是，財政部給予淡馬錫相當(dāng)大的經(jīng)營自主權(quán)。在淡馬錫成立30周年時，首席執(zhí)行長何晶女士發(fā)出感慨，政府一開始就讓國營企業(yè)獨立運作，不讓政治干涉專業(yè)經(jīng)營與策略制定，這是新加坡國營企業(yè)成功的最大原因。

資料顯示，上世紀(jì)80年代初，新加坡GDP增長平均為6%，1986到1998年GDP平均增長高達(dá)8.5%，而淡馬錫投資平均回報率高達(dá)18%。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國、印度的崛起，淡馬錫大舉進(jìn)軍海外，加速國際化步伐，逐步發(fā)展成為全球最大、最有名的國有投資公司之一。

2004年10月，淡馬錫首次公布財務(wù)報表，淡馬錫營業(yè)額占新加坡 GDP的 13.5%，持有的股票市價占整個新加坡股票市場的47%。到2009年7月，其投資組合總值約1720億新元，掌控了包括新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡港口、海皇航運、新加坡電力、吉寶集團(tuán)和萊佛士飯店等幾乎所有新加坡最重要、營業(yè)額最大的企業(yè)。

目前，淡馬錫在全球10個地方設(shè)有辦事處，包括新加坡、中國、印度、越南、巴西、墨西哥、英國及美國等。截至2015年3月31日，淡馬錫擁有的投資組合價值高達(dá)2660億新元，是20年前的4倍多，是10年前投資組合凈值的2倍多。

“善意的無為而治”

早在1972年，時任新加坡副總理吳慶瑞博士說：“許多發(fā)展中國家政府都有一個錯覺，認(rèn)為政治家及公務(wù)員能成功地執(zhí)行企業(yè)家的職能。雖然很多歷史經(jīng)驗表明這樣的信念并不正確，但奇怪的是，還是有很多國家仍然堅持這樣的信念。”

正是基于這樣的認(rèn)識，新加坡政府和淡馬錫之間建立起相互尊重的平等關(guān)系，政府放手讓淡馬錫按照市場化理念和商業(yè)性原則進(jìn)行，刻意地盡量避免參與企業(yè)的各項商業(yè)決策，這樣確保了淡馬錫完全依據(jù)市場規(guī)則從事各項商業(yè)活動，不用考慮政府行政性指令干預(yù)問題。淡馬錫將政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的行為稱之為“善意的無為而治”，并認(rèn)為這是一種“值得敬佩的控股方式”。

淡馬錫官網(wǎng)是這樣介紹公司使命的：“作為活躍的投資者和成功企業(yè)的股東，我們創(chuàng)造并最大化長期的股東價值。”《淡馬錫憲章2015》中寫道：“淡馬錫是積極活躍的投資者與股東，我們長期提供可持續(xù)的價值；淡馬錫是一家著眼未來的機(jī)構(gòu)，我們行事講求誠信，并致力追求卓越；淡馬錫是備受信賴的資產(chǎn)管護(hù)者，我們力求為世代民眾謀福利。”

就“積極活躍的投資者與股東”，淡馬錫進(jìn)一步闡述：“淡馬錫是一家投資公司，按商業(yè)原則持有和管理我們的資產(chǎn)；作為積極的投資者，我們通過增持、維持或減持投資來打造投資組合。這些投資以商業(yè)原則為驅(qū)動，致力于創(chuàng)造和最大化經(jīng)風(fēng)險調(diào)整后的長期回報。”

在這樣的定位下，淡馬錫建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，這是它成功的基石，而健全的董事會制度是完善的法人治理結(jié)構(gòu)的核心。幾乎每一位學(xué)者談?wù)摗暗R錫模式”時，都提到淡馬錫董事會。同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院高山博士，對淡馬錫董事會制度總結(jié)為“合理控制、市場運作、事權(quán)放手、監(jiān)督到位”，“作為新加坡政府與政府投資企業(yè)經(jīng)營實體之間的中間層，淡馬錫董事會成功地劃清了政府行為與企業(yè)行為的邊界。”

淡馬錫自我介紹稱：“作為一名積極的股東，我們在投資組合公司中倡導(dǎo)健全的公司治理，支持建立由具備豐富商業(yè)經(jīng)驗的高水準(zhǔn)、多元化人才所組成的董事會；我們的投資組合公司由它們各自的董事會、管理層指導(dǎo)和管理，淡馬錫并不參與其業(yè)務(wù)決策與運營；淡馬錫的投資、脫售及其他商業(yè)決策，同樣由自身董事會和管理層執(zhí)行。新加坡總統(tǒng)或我們的股東新加坡政府均不參與淡馬錫的商業(yè)決策。”

值得一提的是，新加坡法律賦予了董事會的自主經(jīng)營決策權(quán)，避免政府不當(dāng)?shù)馗深A(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營管理。目前，淡馬錫董事會共有13名成員，其中大部分是非執(zhí)行董事，都是來自獨立私營企業(yè)的商界領(lǐng)袖。

破解雙重目標(biāo)難題

國有資產(chǎn)管理中的雙重目標(biāo)——政府目標(biāo)、市場目標(biāo)，是長期困擾國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的難題。作為國有資產(chǎn)管理的楷模，淡馬錫被不少國家和地區(qū)研究學(xué)習(xí)。實際上，它也經(jīng)歷了一個不斷摸索發(fā)展的過程。

由于肩負(fù)著振興國家經(jīng)濟(jì)的使命，淡馬錫從成立之日起就與新加坡國家戰(zhàn)略緊緊相連。在《淡馬錫憲章2002》中，淡馬錫的定位是新加坡政府通過淡馬錫控股，持有并控制那些與新加坡國家安全、經(jīng)濟(jì)利益和公共政策目標(biāo)緊密相關(guān)的公司，此為淡馬錫服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的目標(biāo)，政府通過對國有資產(chǎn)的保值增值情況對淡馬錫控股公司進(jìn)行考核。這也就是說，淡馬錫也面臨著政府與市場的雙重目標(biāo)考核。

基于清晰的產(chǎn)權(quán)制度、完善的法人治理結(jié)構(gòu)、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)步入快車道等，淡馬錫通過商業(yè)運作成功地實現(xiàn)了雙重目標(biāo)。但是，隨著世界經(jīng)濟(jì)格局巨變、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的“黃金時代”一去不返，原先的雙重戰(zhàn)略目標(biāo)難以適應(yīng)新的形勢。

2009年8月，淡馬錫公布了修改后的《淡馬錫憲章》，將目標(biāo)設(shè)定為利益相關(guān)者創(chuàng)造可持續(xù)的長期回報，將公司描述為一家按照商業(yè)原則管理的投資公司，“并放棄了公司肩負(fù)的改善新加坡經(jīng)濟(jì)狀況職責(zé)的說法，淡化其與政府的關(guān)系，為淡馬錫投資全球提供一個目標(biāo)框架——把投資重點放在具有國際發(fā)展?jié)撃艿钠髽I(yè)，并從不符合其建立長遠(yuǎn)商業(yè)利益目的的非核心業(yè)務(wù)中逐步淡出，完全實現(xiàn)淡馬錫的商業(yè)運作行為。”

這次對憲章的修改，大大推進(jìn)了淡馬錫的全球化，其投資領(lǐng)域、投資地區(qū)漸漸發(fā)生變化，我們也看到了一個更加純粹的、活躍的投資者。《淡馬錫年度報告2015》披露：“本財年是淡馬錫自全球金融危機(jī)以來，投資活動最為活躍的一年。新投資額為300億新元，脫售額達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的190億新元。新增投資的節(jié)奏體現(xiàn)出我們對全球經(jīng)濟(jì)未來幾年的積極看法。同時，在流動性驅(qū)動部分市場大幅上漲的情況下，我們在下半財年增加了脫售活動以實現(xiàn)部分利得。”

在此財年，淡馬錫繼續(xù)遵循四大投資主題：轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體、增長中的中產(chǎn)階級、強化的比較優(yōu)勢及新興的龍頭企業(yè)，包括那些勇于創(chuàng)新、把握未來的公司，其三大投資領(lǐng)域為消費、金融服務(wù)、生命科學(xué)與農(nóng)業(yè)。

消費領(lǐng)域是反映中產(chǎn)階級壯大和經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型的晴雨表。本財年，淡馬錫完成了對A.S.Watson的大規(guī)模投資，并通過自愿收購要約購入了翱蘭（Olam）的多數(shù)股權(quán)。

淡馬錫繼續(xù)將金融服務(wù)投資組合擴(kuò)展至部分非銀行板塊，包括得益于經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型及中產(chǎn)階級發(fā)展的保險和消費金融，以及采用新技術(shù)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)行業(yè)的電子做市和在線支付等。淡馬錫本財年在這些領(lǐng)域的代表性投資包括NN Group、Synchrony Financial、Virtu Financial和Adyen。淡馬錫還將投資組合拓展至獸藥領(lǐng)域，對全球領(lǐng)先的動物保健公司Ceva Santé Animale進(jìn)行了投資。此外，還增持了美國生物藥劑公司吉聯(lián)亞科學(xué)（Gilead Sciences）的股份，該公司在傳染疾病和癌癥創(chuàng)新療法方面走在科技前沿。

從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本

向淡馬錫學(xué)什么？關(guān)于這個問題的答案，學(xué)者研究、媒體報道數(shù)不勝數(shù)，角度包括從政府與企業(yè)關(guān)系到國資監(jiān)管體制，從市場化運作到國資運營戰(zhàn)略，從公司治理結(jié)構(gòu)到引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人，等等。必須肯定的是，“淡馬錫模式”對我國深化國有企業(yè)改革具有重要的借鑒意義，但是，我們必須認(rèn)清兩國在制度、地域、歷史等方面的差異，所以不能完全照搬淡馬錫的做法。

針對目前國企改革存在的難題，淡馬錫的管理經(jīng)驗中有三個方面值得我們學(xué)習(xí)。

其一，進(jìn)一步明確國資委職能，完善國有資產(chǎn)管理體制。

多年來，我國的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)定位不太清晰，國資委實際扮演的雙重角色——監(jiān)管者和出資人引發(fā)的爭議從未停止。我們可以向新加坡學(xué)習(xí)，在政府和國企之間建立一個像淡馬錫那樣的隔離體，使得監(jiān)管者能做到真正有效的監(jiān)管，而出資者能夠清楚自己的使命，恪守商業(yè)原則，進(jìn)行市場化運作，確保資產(chǎn)增值。

其二，建立高效、務(wù)實、獨立的董事會。

淡馬錫的董事會制度也隨著經(jīng)濟(jì)大勢、公司發(fā)展適時調(diào)整了多次。在這方面，要學(xué)的具體做法有很多，比如去官僚化，吸收一定比例的專業(yè)人士和職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)入董事會；再比如，股東、董事、經(jīng)營者各司其責(zé)，互相監(jiān)督制約，責(zé)權(quán)邊界清晰；此外，還要建立一套完善的決策、激勵、監(jiān)督等運行機(jī)制。

其三，制定清晰、高超的國有資本發(fā)展戰(zhàn)略。

通過淡馬錫每一年的財務(wù)報告，我們可以清楚地看到，淡馬錫的投資和出售相當(dāng)靈活。比如，剛剛過去的這個財年，淡馬錫進(jìn)行了300億新元的新投資，近一半的新投資是在亞洲市場，其余主要在北美和歐洲市場。同時，在流動性驅(qū)動下，部分市場在下半年大幅上揚，淡馬錫增加了脫售活動，出售了190億新元的資產(chǎn)。這來自淡馬錫對全球經(jīng)濟(jì)格局變化的研判，也來自淡馬錫內(nèi)部靈活、穩(wěn)健的運營機(jī)制。而在我國，市場規(guī)則還不完全成熟，國有資產(chǎn)的出售容易引起爭議。

9月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布。《指導(dǎo)意見》共分8章30條，從改革的總體要求到分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制等等多個方面，全面提出了新時期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。

針對國有資產(chǎn)監(jiān)管工作存在越位、缺位、錯位等問題，按照以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變的要求，《指導(dǎo)意見》提出：一是以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護(hù)資本安全，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。三是以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。四是以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

顯然，“以管資本為主”是國資監(jiān)管思維的一大變化和進(jìn)步。我們期待國企改革開啟新的篇章。（支點雜志2015年11月刊）