反思智庫大躍進

黃嚴忠

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，明確提出要重點建設50至100家有國際競爭力的“高端智庫”。于是，政府部門、大學、媒體和非政府組織紛紛加入到建設智庫的大潮中。一方面，現有智庫紛紛提出改革計劃要建設“新型智庫”，另一方面，新的智庫則如雨后春筍般涌現。僅今年9月就有至少10家智庫成立，不少都打出了躋身世界知名智庫行列的目標，并開出高薪招賢納士。一些大學為建設智庫據說不惜投入千萬人民幣。據清華大學教授閻學通觀察，如今，“各個單位都建立智庫，所有大學都建立智庫”。

這場“智庫熱”始于高層對中國缺少有國際影響力的智庫的擔憂。雖然中國現有超過2500家機構自稱“智庫”，但其中僅有429家進入《2014年全球智庫指數報告》，且僅有7家躋身前150名。中國智庫缺乏國際聲譽不僅大大削弱了中國向海外投射軟實力的雄心，而且也越來越難以滿足在迅速變化的國內外環境中決策者不斷增長的需求。王輝耀和苗綠在《大國智庫》一書中提到，低效的智庫要為經濟政策領域近30%的決策失誤率負責。根據中國現代國際關系研究院中東研究所所長牛新春發表于《現代國際關系》上的研究，2001至2014年間，中國學者對美國在阿富汗、伊拉克軍事行動的目標、進程及戰后重建的主流預測大多與今天的事實相去甚遠。

中國缺少有國際聲望和影響力的智庫，很大程度上是由前蘇聯式智庫管理體制造成的。上個世紀50年代，僅有的幾個智庫的研究人員，除了向政府提出政策建議外，與其他部門的政府工作人員沒有任何區別。自1990年代起，國內政策研究和討論開始更多轉向實證和中立的分析。然而從組織架構的角度看，大多數智庫仍然屬于政府編制機構，由國家掌控智庫研究的經費和管理。比起非政府性質的智庫，政府智庫有“內參”和“專家咨詢”的功能，因而在政策制定過程中享有一定的特權。但他們的作用也受到限制，只能研究政府指定的課題，通過研究成果來傳播、支持政府的政策倡議，也偶爾非正式地檢驗政府的政策偏好。例如，2014年的研究課題有五個重點領域：中國經濟新常態、全面深化改革、法制建設、“十三五”規劃和發展戰略和“一帶一路”戰略。這些課題都是由政府發起，智庫在跟進過程中常常也是一哄而上。這不僅縮小了智庫所能提供的政策建議的范圍，也造成了研究資源的不必要浪費。

相比政府智庫，中國的大學智庫在研究和倡導方面有更多自主權。但大學智庫在與獨立法人簽約和聘用研究人員方面受到很多限制。同時，這些智庫傳統上對學術的強調和決策過程缺乏透明也削弱了政策建議的可行性，并限制了智庫把建議傳達給決策者的渠道和機會。

與國外主要智庫的政策影響模式不同，國內智庫沒有強烈的激勵或自主權來向公眾普及、推廣政策意見，從而使公眾議事日程變為政府議事日程。也正因為如此，領導人“批示”智庫報告的頻率幾乎成為衡量智庫表現的最重要標桿。在許多研究機構，內參和報告得到領導批示的研究人員可以獲得現金計件獎勵。在一些智庫，領導批示據說還可折算成論文。研究人員也為能拿到“批示”而沾沾自喜。

另外，政府智庫的壟斷地位也使得民間智庫發展步履維艱。由于較高的準入門檻，許多有抱負的民間智庫只得注冊為營利性咨詢公司。目前中國只有5%的智庫被認為是民間舉辦，而《2014年中國智庫報告》中排名前三的民間智庫沒有一家有全職的常駐研究員。

中國其實并不缺少有專業知識、正直品格以及國際認可的智庫學者。中國最好的智庫在經濟改革和外交政策制定方面扮演了至關重要的、建設性的角色。但這些智庫要發展壯大，需要國家在意識形態和管理制度上進一步松綁。目前國家對智庫的辦公環境、會議規格、國外調研時間的限制過嚴，不利于智庫成長和對外交往。同時，與其把重點放在向智庫領域投入資金以建立更多的智庫，不如對消除體制性障礙、促進智庫獨立和多元給予更多關注，從而激勵學者和智庫提高政策研究質量。一哄而上地建設智庫可能會強化競爭，大浪淘沙留下最好的智庫發展壯大，但是，如果沒有對深層制度結構的改革和政治環境的改善，智庫則會出現大躍進式的發展，其結果是分散和浪費大量的資源最終卻難以建成優質高效、聲譽卓著的中國智庫。