金改的關鍵是推進傳統銀行改革

張承惠

今年8月，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）發布。該意見提出，要以解放和發展社會生產力為標準，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。

《意見》還提出了分類推進國有企業改革的構想，并提出了商業類國有企業市場化運作的改革構想。

盡管《意見》將金融作為特殊領域，“金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行”，但是《意見》中的一些改革思路仍然可以為國有控股商業銀行下一步改革所引用和借鑒。

亟需調整改革思路

近年來，受到意識形態、既得利益群體等因素的影響，金融改革遇到了一定阻力。在正規金融體制改革推進難度加大的情況下，“先易后難、外圍突破”等在經濟改革早期階段曾獲得成功的做法被自覺不自覺地引入金融領域。

從近幾年的政策導向看，推動民營銀行設立、對互聯網金融發展持寬容態度、大力發展各種類型金融機構包括小貸公司、融資性擔保公司、融資租賃公司、資本管理公司等都是這種改革思路的體現。

盡管外圍突破策略在相當程度上是成功的（特別是得到了地方政府的熱烈呼應），對支持實體經濟發展起到了一定作用，但是傳統銀行改革仍然是不能回避的問題。

其原因，一是在中國間接融資主導、國有控股大銀行又主導了間接融資體系的大格局下，新興機構規模即便數量眾多，卻不足以改變金融競爭大局。

以民營銀行為例，20億元左右資本金的民營銀行即便設立100家，其資產規模也不過2萬億～3萬億元，而目前銀行業金融機構總資產已超過180萬億元。顯然，傳統銀行仍是決定中國金融體系服務效率和風險程度的關鍵性因素。

二是汲取臺灣的經驗教訓，過快放開民營銀行的市場準入將引致較大的風險。本世紀早期，為處置民營銀行帶來的金融風險，臺灣金融監管當局承受了巨大壓力。

三是隨著各類融資服務機構種類和數量的大量增加，地方政府的金融監管壓力不斷加大。受監管能力和經驗所限，很難對金融風險進行有效防控和早期預警。近幾年融資性擔保公司、小貸公司、P2P等類金融機構違法違規經營案件頻發，成為誘發不穩定的重要因素。

總之，“外圍突破”策略難以觸動中國金融體系的核心。“外圍突破”的策略也已經基本走到盡頭，當前亟需調整改革思路，下決心推進國有控股商業銀行改革的攻堅戰。

市場化程度不夠

從傳統銀行體系的情況看，盡管四大行經過上世紀90年代的商業化轉型和本世紀初的股份制改造，已經擺脫了原來國有“專業銀行”的形象，初步建立起商業化的績效考核機制和風險管理體系，商業化程度有了較大程度的提高，但仍存在較大的問題。

突出表現在公司治理不規范、總部控制力和風控能力不足、市場競爭行為異化等方面。四大國有控股銀行之外的全國性股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行等，市場化程度則存在較大差異。雖然不乏市場化程度較高、經營績效和風控能力良好的銀行，但體制機制仍普遍存在問題。

造成這種狀況的外部原因是存在廣泛的國家信用隱性擔保和缺乏市場紀律約束，內部原因是國有股比重過高和行政權力對金融機構的過度干預。

傳統銀行公司治理的問題主要表現在以下幾個方面：一是一股獨大和內部人員控制現象普遍存在，中小股東的制衡作用被削弱甚至消失。目前中國傳統銀行體系中，政府直接或間接持股的比重估計高達60%～70%。國有股占比過高加上國有資產的委托代理體系十分復雜、層級過多，導致委托人難以對代理人實施有效監管，并使得各個層級之間信息傳遞損耗和監管成本增加。

二是董監事會制度不健全。一方面董監事的選拔往往不是基于金融機構市場化運作的考慮，大量非專業人員被塞入董事會、監事會，甚至在某種程度上成為安置上升無望官員的場所;另一方面，董事長和總裁（行長）的關系不清。在很多機構，董事長不僅是股東利益在公司的最高代表，也掌控日常經營權力。由于董事會和董事長并沒有真正掌握金融機構的決策權和任免經營層的管理權，為避免被架空，董事長不能不介入日常經營活動。最終董事長和行長的關系演變成“董事長老大、行長老二”，在相當程度上扭曲了委托代理關系。

三是在公司高管層的選拔上非市場化因素過強。一方面金融機構總部的高管任命往往由政府決定（某些民營資本控股的金融機構如農信社，其省聯社的高管也由政府任命），很多情況下是直接由政府官員調任委派;另一方面“高管”的定義過寬，商業銀行分支行、保險公司分支公司管理層的任命也要經過相關部門及其派出機構的批準，金融機構總部的權力受到很大限制。

四是用人不能堅持商業化、市場評價的激勵導向，而是越來越傾向于行政化。在有的大型國有商業銀行，至今仍以“局級”“處級”等行政級別來作為激勵和內部人事管理手段。

上述問題，嚴重影響了傳統商業銀行的經營目標和導向，銀行高管和職工往往更關心自己的職務升遷，而非經營戰略目標和股東利益。

設立全面商業化的改造試點

在深化國企改革的大背景下，打好傳統銀行改革的攻堅戰，要做到以下幾點：

第一點要進一步深化國有控股商業銀行的公司制股份制改革。改革的目標，是逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。未來國有控股銀行應進一步推進混合所有制，大幅度降低國有股比重。理論上，要實現對一個企業的有效控制并不需要控股，國外成功運用的金股制度已經為我們提供了可資借鑒的經驗。

實踐證明，對銀行控股盡管有利于實現絕對控制，卻無助于提升其效率，而在中國經濟新常態下，金融機構的服務效率在相當程度上決定了轉型的成敗。

《意見》提出“允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度”的思路，與銀行的改革方向也是高度契合的。

為穩妥推進國有控股商業銀行改革，建議選擇一家大型銀行進行全面商業化的改造試點。不久前國務院通過的交通銀行混合所有制股改方案，已經開啟了大型金融機構推進混合所有制的進程。

第二點要推進董事會建設，健全公司法人治理結構。如前所述，在一些銀行，董事會形同虛設、“一把手”說了算。下一步改革要重點解決在決策執行監督機制方面存在的問題，規范董事長、行長的行權行為，重新界定董事會的決策權限和經理層的職責范圍，實現規范的公司治理。

為此，首先要落實董事會在重大決策、高管任命、薪酬分配等方面權利;其次要進一步完善董事會的結構和董事的選聘機制。對于國有股權超過一定比例（例如50%）的銀行，在黨管干部的原則下保證一定比例的高管市場化選聘，并逐步減少帶有“既是官員又是銀行家”雙重身份的高管數量，增加職業經理人比重。對于國有股占比小于50%的銀行，政府不再決定或影響銀行董事長、行長的選擇與任命。同時要改進董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理;三要切實保障經理層經營自主權，落實行長在經營和用人方面的權力。

第三點改進限薪制度，調整銀行高管的薪酬分配制度。

去年開始，政府對國企高管實施了限薪制度，國有金融機構的高管也實施了限薪。應當說，在當前市場化招聘比例很低，高管普遍具有雙重身份的情況下，限薪政策是正確的。

但是毋庸諱言，限薪也帶來一定的影響。一是大大低于同業。大銀行董事長年薪原來不超過200萬元人民幣已經明顯偏低（2012年美國銀行CEO布萊恩·莫尼漢的薪酬高達1200萬美元），限薪后降為60萬元更是與承擔的責任嚴重不對稱。幾大國有控股銀行總資產多的十多萬億，少的也有幾萬億，很難想象僅憑黨性，就能夠充分調動銀行高管的責任心和積極性。高管消極怠工和不作為，很容易損害銀行的實際利益。當銀行高管待遇比下屬還低時，情況就更加怪異。二是限薪范圍過大，除了董事長、行長以外，其他高管通常也在限薪之列。這種狀況如果長期持續下去，不僅不利于吸引人才，也留不住優秀高管。解決這個問題的根本途徑，是徹底解除銀行高管的行政官員身份。

為此，在下一步銀行改革中，應結合用人制度的改革，相應調整薪酬制度。一是對非國有控股的商業銀行，不再組織安排董事長、行長;二是對國有控股的商業銀行，減少行政任命的高管數量，目標是除了董事長以外，行長以下均從市場選聘。

（作者系國務院發展中心金融所所長）