論人民政協制度的歷史與發展

柏劍波　劉孝林

[摘要]中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度是我國的一項基本政治制度，中國人民政治協商會議是其制度承載體，它具有三位一體的功能：中國人民愛國統一戰線的組織，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構和我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。人民政協從初始設計中的臨時性建國籌備會議到代權力機構到統一戰線組織再到中國特色社會主義政治體制的重要組成部分，其經歷了一個從萌芽、產生、破壞到重建與發展的過程。

[關鍵詞]人民政協制度；制度變遷；歷史發展

一、人民政協制度形成的理論淵源與實踐準備

中國人民政治協商會議具有統一戰線組織和黨派合作機構的雙重身份，同時又是發揚社會主義民主的一種重要形式。作為一種承擔多種政治功能的制度，人民政協制度的形成有著復雜的前提條件。它的理論淵源主要有三個即馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論。

從國際共產主義運動的普遍經驗與中國共產黨所面臨的實際情況來看，在無產階級政黨誕生之初，與強大的階級敵人相比其力量總是相對弱小的，無產階級政黨的生存問題遂成為首要問題，統一戰線作為無產階級政黨的生存策略的重要性就有了現實價值。1920年列寧在《共產主義運動中的“左派”幼稚病》中指出“要戰勝更強大的敵人，只有盡最大的力量，同時必須極仔細、極留心、極謹慎、極巧妙地利用敵人之間的一切‘裂痕，利用各國資產階級以及各個國家內資產階級各集團各派別之間的一切利益對立，另一方面，要利用一切機會，哪怕是極小的機會，來獲得大量的同盟者，盡管這些同盟者是暫時的、動搖的、不穩定的、靠不住的、有條件的?！盵1]中國共產黨秉承這一理論在革命進程中先后創立了國共統一戰線、工農民主統一戰線、抗日民族統一戰線和人民民主統一戰線。在這些統一戰線之中，既有階級之間的聯合，又有黨派之間的合作。黨派合作含于統一戰線之中的歷史經驗為其后的人民政協制度既是統一戰線組織又是多黨合作機構的雙重性質做了詮釋。1927年至1937年，國共合作破裂，中國共產黨建立了工農民主統一戰線，開始嘗試建立自己的民主政權，這一時期的統一戰線之中加入了民主的內涵。由于1936年西安事變的爆發以及1937年日本全面侵華的開始，蔣介石被迫同意進行第二次國共合作，建立抗日民族統一戰線。從抗日民族統一戰線開始，統一戰線的組織化和結構化形態開始萌芽。

二、人民政協制度的萌芽

人民政協制度的萌芽包括兩方面的內容，一個是1938年7月在武漢成立的國民參政會，另一個是1946年1月召開的政治協商會議。

國民參政會是國民政府設立的帶有民意性質的機構，它不是完全的民意代表機關，但在一定程度上表現了人民的意志，所以從性質上來說是一種特殊的“準民意機關”，這與人民政協作為統一戰線組織的性質是有區別的。雖然二者的性質不同，但從制度形式的角度來說國民參政會為人民政協制度奠定了初步的組織機構和組織形式。長期以來，統一戰線的功能只存在于中共的政策行為中而并沒有一個明確的組織載體，因為統一戰線必然涉及到中共與其他政治力量派別尤其是與國民黨之間的關系，在共產黨力量弱小又缺少國際支持的情況下能否成立統一戰線組織很大程度上取決于對方的態度。第一次國共合作是采取“黨內合作”的形式，在第二次國共合作中中國共產黨建立國共合作組織形式的要求遭到了國民黨的拒絕，只能轉而爭取建立一個類似的機構。國民參政會雖然不是統一戰線的制度形式，但是卻是中國共產黨第一次通過一個制度平臺進行統一戰線工作的機構。

從政黨制度的角度來說，國民參政會與人民政協都涉及到了中國政治制度中的一項基本矛盾，即一黨專政與多黨共存之間的矛盾。在國民參政會中，國民黨作為執政黨出于一黨專政的目的不愿意承認其他政治黨派的合法地位，但對于多黨并存的現狀卻暫時無力改變，同時出于獲得政治支持的現實需要還要將各種政治力量都囊括進國民參政會之中，所以一方面國民參政會在人員構成上廣泛包括了各黨各派以及無黨派人士，另一方面，國民黨又試圖通過種種手段控制國民參政會以維持一黨專政。理論上具有“準民意機關”性質的國民參政會在實際運行的過程中扮演的其實是一種黨派合作的政治組織與咨議機構的角色，這就使其與人民政協有了更多的相似之處。

與國民參政會不同，政治協商會議只是一次臨時性的會議，并沒有形成一種制度，但它開啟了多黨合作與政治協商的先河，為人民政協做了思想理論準備。人民政協之所以能夠在1949年至1954年代行全國人民大表大會的職權與政治協商會議有著極其特殊的聯系。各方圍繞政治協商會議所進行的斗爭，以及政治協商會議本身所取得的成果，都使得這樣一種“政協路線”為人民所認可。如果說1946年召開的政治協商會議還有合法性缺陷的話，1949年的中國人民政治協商會議已經在一定程度上解決了這一問題，政治協商會議通過其自身的行為賦予了“政協路線”以合法性，這是第一屆中國人民政治協商會議能夠成為代權力機關的前提條件。

三、人民政協制度的確立

1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議的召開標志著人民政協制度的誕生。人民政協制度是歷史必然性與歷史偶然性共同作用的產物。在第三次國內革命戰爭后期，中國共產黨的實力自1921年以來首次超過了國民黨，成為當時中國最主要的政治力量，經過長期的統一戰線實踐，建立一個統一戰線機構的條件已經成熟。然而，在最初的“五一口號”中，中共并沒有將中國人民政治協商會議制度化的打算，政治協商會議只是召集人民代表大會的前奏，然后由人大選舉產生中央人民政府，它具有兩個特點“小規模”與“臨時性”。在“五一口號”發布后的一年中，中共在軍事形勢上的急劇發展使得情況發生了根本性的變化，中共中央接受了東北一些民主人士的建議，由政協直接代行人大的職責。人民政協能構夠成為一項制度被確立，其直接原因是斗爭的戰略需要和東北民主人士的臨時動議。

中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了三項重要文件：《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協商會議組織法》和《中國人民政治協商會議共同綱領》。《中國人民政治協商會議組織法》在人民政協組成人員的構成與產生方式、全體會議的召開與職權、全國委員會與地方委員會的設立等方面都作了具體的規定，人民政協的制度機制框架被基本確立下來。1954年第一屆人民代表大會的召開，標志著人民政協代行國家權力機關職能的結束。1954年12月，毛澤東發表的《關于政協的性質和任務》的談話指出了人民政協作為統一戰線組織存在的必要性和作用，對此后人民政協制度的建設起了方向性的作用。在職能復位的前提下，人民政協二屆一次會議制定的《中國人民政治協商會議章程》再次確認了人民政協是統一戰線組織的性質，并規定了人民政協功能復位后的組織結構與工作方式。隨后在1957年和1958年又先后頒布了《中國人民政治協商會議全國委員會地方工作委員會暫行組織簡則》和《政協全國委員會工作組組織簡則》作為補充。在1965年的《中國人民政治協商會議全國委員會工作組組織簡則》中，政協全國委員會下設了國際問題、文化教育、科學技術、醫藥衛生、工商、民族、華僑、宗教、婦女九個工作組，是這一時期人民政協自身制度建設的重要內容。除卻具體的制度架構之外，毛澤東在《論十大關系》中提出的“長期共存、互相監督”的八字方針，被正式列入1956年《中國共產黨第八次全國代表大會關于政治報告的決議》中，成為人民政協工作的基本方針。

綜上所述，在1954年至1966年12年間，人民政協制度在制度功能、組織結構、工作方式、工作方針等方面都得到了逐步完善，還形成了“兩會”的制度慣例。但是在這一時期，人民政協制度在國家制度體系中卻處于邊緣化地位。在建國之后的一段時期內，人民政協在國家政治生活中發揮了重要的作用，但這種重要性并不是源于人民政協本身的制度定位，而是因為它代行了人民代表大會的職權。而且，自1956年開始，中國的國家性質發生了改變，完成了由新民主主義國家向社會主義國家的過渡。

四、人民政協制度的破壞與重建

1966年5月，中共中央發出關于開展文化大革命的《五·一六通知》，人民政協制度開始陷入癱瘓。1966年8月，根據周恩來的指示，全國政協和地方政協全部停止辦公，人民政協制度名存實亡。這種情況一直持續到1978年，人民政協制度才從破壞與停滯的狀態中逐漸恢復過來。1978年2月24日至3月8日，政協第五屆全國委員會第一次會議召開，會議通過了人民政協的第二部章程，這是人民政協制度進行重建的良好開端。與1954年的第一部章程相比，第二部章程在一定程度上還帶有“文革”的色彩，并加入了解放臺灣的內容。1982年憲法修改在序言中增加了關于人民政協的性質、地位和作用的規定，即“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”[2]這是憲法對人民政協在國家政制中地位發展的一種肯定和確認。

五、人民政協制度的發展

1989年中共中央頒布了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，將民主黨派界定為“參政黨”，并明確規定：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協是實行這項基本政治制度的重要機構?！盵3]對人民政協的性質表述為：“人民政協是我國愛國統一戰線組織，也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式。人民政協應當成為各黨派、各人民團體、各界代表人物團結合作、參政議政的重要場所。”[4]從此，人民政協作為實行中國基本政治制度的重要機構獲得成長空間。1995年八屆政協全國委員會第九次會議制定了人民政協履行職能的規范性文件《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，明確了人民政協的三大主要職能，人民政協的工作重點轉移到履行職能建設上來。2004年政協章程修正案提出人民政協是國家政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，表明在國家制度層面的設計中，人民政協承擔著發揚社會主義民主的重要功能。2006年中共中央頒布的五號文件《關于加強人民政協工作的意見》，以執政黨文件形式進一步明確了人民政協作為多黨合作和政治協商重要機構的定位，再次強調了“人民政協是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用”，[5]人民政協的發展有了進一步的理論依據與政策支持。這一系列重要文件的出臺表明，人民政協是中國特色政治體制的重要組成部分，成為構建現代國家政制戰略性的存在。中共十七大認定，政治框架的四大主體制度是：人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度。人民政協作為中國政黨制度的重要載體與中國政治體制的重要組成部分，與人大、政府在中國政治體制中同樣具有獨立性的主體地位，作為“四大班子”之一參與政治生活擁有更為有力的理論與政策依據。中共十八大在健全社會主義協商民主制度的基礎上，提出“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”，[6]是對中國人民政治協商會議發揚社會主義民主功能的重要理論總結。

[注釋]

[1]列寧選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：189.

[2]張晉藩.中國憲法史[M].北京：人民出版社，2011：538.

[3]中共中央文件選編[M].北京：中共中央黨校出版社，1994：461.

[4]中共中央文件選編[M].北京：中共中央黨校出版社，1994：468.

[5]中共中央文獻研究室編.十六大以來重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，2008：260.

[6]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2012：24.