港口建設費征管制度體系研究

魏明++武芳++朱博麟++李睿

摘 要：本文從制度建設情況和存在問題兩個方面介紹港口建設費征管制度現狀，分析構建港口建設費征管制度體系的必要性，提出港口建設費征管制度體系的構建思路、基本原則和目標，從政策、管理和操作三個層面構建了港口建設費征管制度體系，最后給出實施建議。

關鍵詞：港口建設費 征管制度 制度體系

2011年10月1日，《港口建設費征收使用管理辦法》施行以來，港口建設費的征收效果明顯，成績顯著，但港口建設費征管方面的制度建設尚不完善，港口建設費征收、使用、管理中的一些問題亟待規范，亟需探索建立港口建設費征管制度體系，完善制度建設，在新常態下推進港口建設費征管工作持續健康發展。

港口建設費征管制度存在的主要問題

港口建設費歷經20多年的實踐與發展，為我國港口建設與發展做出了積極貢獻，但在這一過程中，港口建設費的制度建設明顯滯后，既缺乏上位法的支撐，部門規章又不健全，總體來看，在體系框架、關鍵環節、流程管控、規范管理、保障機制等方面存在的問題較為突出。

1、未建立港口建設費制度框架體系

港口建設費開征20多年來，既沒有上位法做依據，也沒有對港口建設費的制度建設進行過設計和規劃，時至今日，圍繞港口建設費這一政府性基金，需要建立什么樣的制度，征收、稽查等環節的工作流程如何規范？特殊貨物如何征收？內部如何監控？政策層面建哪些制度？管理層面建何種規范等等問題，都需要通過整體的制度構建來規劃和完善，但到目前為止，無論是哪一層面，都沒有對港口建設費的制度框架進行過系統研究，也沒有提出和建立港口建設費的制度體系。

2、港口建設費的征管依據不足

目前，港口建設費并沒有上位法做支撐，其依據僅是財政部、交通運輸部發布的《港口建設費征收使用管理辦法》，其法律地位僅屬于部門規章，而指導各地海事機構進行征管工作的《港口建設費征收管理工作規程（試行）》，法律地位則更低，不僅不是部門規章，還只是試行的規范性文件。即使沒有上位法做支撐，各級海事機構仍根據港口建設費實際創造性的開展工作，很好的執行了國家政策，但在各地征收實踐中，征管依據不足是一個較為突出的問題。

3、急需制定出臺港口建設費征管配套文件

不論是兩部委的《港口建設費征收使用管理辦法》，還是部海事局發布的《港口建設費征收管理工作規程（試行）》，多是做的一些原則和通用性規定，對于一些關鍵環節、流程管控方面的具體問題、特殊問題等監管事項，則涉及不深或不涉及，而港口建設費征管配套文件則遲遲未見出臺，致使各地海事管理機構在港口建設費征管過程中出現要么沒有依據、要么各地自行解決等尷尬現象，如保稅貨物港口建設費的征管程序、監管程序就沒有具體規定，各地只能自行摸索著征收，又如水水中轉貨物、低值貨物如何界定等問題，始終困擾著各地海事管理機構。按照規定和要求，必須要征管和稽查，但又沒有依據，如何進行征管和稽查，又不能很好的履行職責，海事管理機構普遍處于兩難境地。

4、港口建設費征管保障機制亟待建立

港口建設費的征管工作量大、龐雜，需要專門的人員隊伍、經費支撐、制度規范才能很好的完成任務，但在實際征管過程中，情況卻十分復雜，保障機制的缺失又進一步加劇了征管工作的復雜局面。人員方面，港口建設費征管隊伍不健全，普遍缺乏編制和隊伍，有的地方有專職人員和崗位，有的一人身兼數職，有些地方規費征稽處就三人，處長、副處長，再加一人，就這三人，不僅承擔港口建設費的征管工作，同時還要承擔其他的規費征稽任務。經費方面，對于整個海事系統而言，對港口建設費的征管工作接手時間不長，又遇上直屬海事系統核編轉制等因素影響，未能進一步研究細化征管經費的使用方向及范圍等問題。此外，在內部管控、風險防控、廉政建設、監督考評、激勵機制等保障港口建設費征管工作規范運行與管理方面，普遍缺少相應的制度建設與規定，這既不利于港口建設費征管工作的監督管理，也不利于港口建設費征管工作的規范管理與防控。

構建港口建設費征管制度體系是規范管理的必然要求

1、建立港口建設費征管制度體系，是完善港口建設費規章制度的需要

《港口建設費征收使用管理辦法》和《港口建設費征收管理工作規程（試行）》僅對港口建設費的征管工作做了原則性規定，而從征管現狀來看，港口建設費征管應是一個多級機構、多個單位、多個部門共同參與，并通過多個管理環節緊密銜接，實現港口建設費征收管理的管理過程。港口建設費執行的是收支兩條線，以票管費的管理模式。通過收據閉環管理、收入閉環管理、資金閉環管理的方式進行閉環管理。通過以收據監控收入、以收入監控資金的循環方式，形成遞進式和多層次的監督和控制管理。港口建設費的征管工作涉及多個環節、多個主體、資金數額巨大，需要完善、配套的規章制度，從多個層次、多個環節去規范和管理。

2、建立港口建設費征管制度體系，是細化征管措施的需要

《港口建設費征收使用管理辦法》和《港口建設費征收管理工作規程（試行）》對港口建設費每個征管環節的判斷標準、操作流程等都未能詳細規定，各海事機構開展相關工作時也面臨缺乏上位法明確支持的難題，包括貨類選擇標準、申報時限要求、稽查管理細則、保證金管理流程、減免征管理制度等等，均亟待充實完善，以保證各海事機構開展征費管理工作的正當性和權威性。

從2011年10月1日實施新的港口建設費征管辦法以來，各地在港口建設費征管實踐中遇到了許多很具體的問題，這些問題也困擾著各地的征管機構和利益相關方。如：中轉貨物的征收環節，根據規定，中轉港出口應補征差價，但是在實際征收中，特別是在內支線轉國際干線的情況下，船代公司很難從各個一程船中匯總獲得中轉貨物的全部信息，給補征差價帶來很大的操作難度。事實上，貨物在起運港出發時，提單就已注明其中轉情況和目的港，完全可以實現一次性征收。又如：保稅貨物的征收，保稅貨物的范圍如何界定？“境”和“關”的區別點在哪里？特殊監管區域和保稅監管區域的有何區別？保稅貨物與減免征貨物在性質、貨物范圍、海關手續、海關監管等有何區別？報關單證如何核驗等都困擾著征管人員。再如：稽查中發現問題如何進行處理和處罰等等。

港口建設費征管所涉及的貨物種類、運輸方式復雜多樣，實際工作中極易導致海事管理機構、港口經營人、代理公司及繳費人對同一條款理解不同，引發對是否應當繳費的分歧，或對某些特殊貨物無法找到詳細判別標準，此類情況一方面易引發繳費人對征費機構的不滿情緒，另一方面也極易導致不當減免規費問題的發生。現階段此類問題普遍困擾各海事機構，亟待在上述規定的基礎上，對更低層級的管理類規定進行充實，對執行標準進行明確，以利各海事機構更為規范的開展相關工作，取得相對人的廣泛理解并杜絕管理漏洞。

3、建立港口建設費征管制度體系，是規范管理、提升服務質量的需要

對于各地海事機構來說，港口建設費征管是一項全新的工作，同時，由于各征管轄區在征收模式、港口作業方式等方面又不盡相同，所以大家只能是先各自“摸著石頭過河”，再通過相互交流、互通有無，形成現有的一些工作機制，如何把一些好的工作機制上升為制度，更好地指導和規范港口建設費征管工作，需要通過研究建立港口建設費征管制度體系來逐步完善和解決。這既是規范港口建設費征管工作的需要，也是推進海事規費服務質量標準化、提升服務質量和水平的需要。

構建港口建設費征管制度體系的思路、原則與目標

1、基本思路

港口建設費征管制度體系是港口建設費征管工作的基礎和運行保障，首先必須要符合港口建設費征管工作的實際需要，其次，要針對當前征管工作出現的問題和需要，再次，要著眼于保障港口建設費征管的持續健康發展。

港口建設費征管制度體系是征管工作的制度規劃和頂層設計，要充分考慮交通運輸部、財政部層面的規章，又要兼顧部海事局的監管需要，還要著眼直屬海事機構的實際和需要，因此，構建港口建設費的征管制度體系，需要進行管理層級劃分，從各級機構的職責劃分出發，構建相應的制度。

港口建設費征管制度體系因工作需要而構建，因此，港口建設費征管制度體系需要圍繞港口建設費的征管流程和環節來設計。除基于各個征管環節構建的各項制度外，還必須對一些關鍵環節、特征貨物、重點事項設計相應的制度，進行有針對性的管理與規范，所以，制度體系不僅要有普通貨物的征管制度與程序，還應有保稅、中轉、低值等特殊貨物的征管制度與程序，以及專用收據、資金等方面的管理制度與規程。

港口建設費征管制度體系除了劃分縱向層級、理順征管工作環節外，還應充分考慮保障港口建設費征管工作持續健康運行的制度與機制，促進港口建設費征管工作的良性循環。

2、基本原則

法治原則。嚴格遵守《立法法》等法律規定的制度規范和程序，貫徹落實《關于全面建設交通運輸法治政府部門的若干意見》的有關要求，針對港口建設費征稽、保障過程中的薄弱環節和突出矛盾，完善統一的制度體系。

系統原則。統籌港口建設費征收、稽查、保障等各個具體環節，科學合理布局，系統整體規劃，確保港口建設費征收、保障等各項具體制度之間及其與其他相關管理制度之間相互協調、無縫銜接。

操作性原則。充分把握港口建設費征管、保障的工作特點和實際需求，在預留適度靈活性空間的基礎上，細化征管、保障的工作流程，增強各項制度設計的明確性、可操作性。

3、目標

構建港口建設費征管制度體系，要圍繞“依法征收、規范征收”來進行，力爭用2～3年時間，基本建成覆蓋政策、管理、操作三個層面，包括征收、稽查、管理、保障四個方面，涉及相關利益主體的港口建設費制度體系。

港口建設費征管制度體系框架

基于上述分析，擬構建的港口建設費征管制度體系綜合考慮了政策層、管理層和操作層三個層面的制度，其中，政策層所涉及的制度有已施行的《港口建設費征收使用管理辦法》，正在制定的《<港口建設費征收使用管理辦法>實施細則》；在管理層面，除已經發布施行的《港口建設費征收管理工作規程（試行）》外，在征收、稽查、管理、保障四個方面設計相應的制度與規定；在征收方面，應主要考慮普通征收、貨物歸類與減免征三個方面的制度，在稽查方面主要從日常、專項、專案三個方面進行制度設計，管理方面主要涉及專用收據、印章、資金、統計、檔案、監督考評、代收單位管理、代報單位管理、信息系統管理等方面的制度；在保障制度方面，應重點考慮人員、裝備、征管經費、質量規范、風險防控、廉政建設、激勵機制、應急管理等方面的制度；在操作層面，由于各地港口建設費征管工作需求與實際差異較大，貨物類別不同，征管重點不同，很難統一規范，因此應重點考慮一些通用性較強的制度，如普通征收的申報、審核、稽核制度，保稅貨物、水水中轉貨物和低值及減半征收貨物等減免征貨物方面的制度，而資金方面則考慮了退費、收款、預收款、保證金等制度，對于減免征和資金方面的制度，則根據各地實際情況和需要自行考慮與制定。風險防控和廉政建設，則是港口建設費征管工作中的一項重要內容，也是維持港口建設費征管工作健康發展的重要基礎，在操作層面建立相應的制度。根據上述分析，構建了如圖1所示的港口建設費征管制度體系。

實施建議

1、高度重視，協調推進

交通運輸部海事局應會同部財務司、法制司等司局，以及財政部建立協商機制，吸納科研機構作支撐，共同推進港口建設費制度建設，豐富和完善港口建設費征管制度體系，加強組織實施和落實，進一步完善和規范港口建設費征管工作，實現港口建設費征收管理工作制度化、規范化、程序化、信息化運行，促進港口行業持續健康發展。制度建設是港口建設費征管工作的基礎，各級要高度重視，分層次、分步驟、分環節的完善相關制度，協調推進，建成完整的制度體系，推動港口建設費征管工作的法制化進程。

2、分類指導，突出重點

港口建設費制度體系建設涉及多個、多級管理機構和利益主體，涵蓋征管流程、運行、保障等多個業務環節，關注重點和側重方向不同，各級管理機構應統籌協調，加強分類指導，突出各個環節的管理需求和建設重點，保證港口建設費制度體系的實用性和可操作性。

3、滾動發展，持續改進

制度建設是港口建設費征管工作的基礎和保障，是保障港口建設費征管工作良好運行、持續健康發展的基石。港口建設費制度體系建設要適應新常態，與時俱進，需要秉持滾動發展的理念，持續改進，既適應上級政策的變化，與相關法律法規的“立、改、廢”工作相銜接，又能滿足現場情況變化后提出的新要求。通過不斷完善和改進，保證港口建設費制度和信息化體系既立足實際、滿足當前，又著眼未來，更好地發揮其在港口發展中的支持保障作用。

4、注重保障，良性發展

港口建設費對于促進港口發展具有重要作用和意義，港口建設費征收數額大，涉及利益主體多，增收對象多元化，征管模式各不相同，征管隊伍差別大，要保證港口建設費有效征管，不僅需要強化廉政建設，加強風險防控，更需要從崗位編制、征管經費、教育培訓等方面保障隊伍穩定，還需要從裝備技術等方面予以更新改善，適應征管工作量大、點多、面廣的現實需求。因此，做好港口建設費的征管工作，不僅要以制度建設為基礎，還必須完善配套保障機制，才能征好、管好、用好港口建設費，促進港口建設費征管工作的良性發展。

（作者單位：交通運輸部水運科學研究院）