慈善公益類社會組織參與社會救助的實效調研

程虹娟++謝繼輝

摘 要：

“4·20”蘆山地震發生后，慈善公益類社會組織反應迅速，在抗震救災中發揮著重要作用。據不完全統計，近500家慈善公益類社會組織迅速參與到蘆山的抗震救災中，在災民安置、物資籌集、心理撫慰、維持秩序、志愿者培訓等方面發揮政府救災助手作用，成為抗震救災的生力軍。通過對四川省慈善公益類社會組織在此次蘆山抗震救災的參與方式、特點、范圍及持續性等現狀進行調查訪談，分析社會組織整合社會力量參與救助的經驗與不足，以期為構建科學的社會組織管理模式提供參考建議。

關鍵詞：蘆山地震；社會組織；社會救助；公民參與

中圖分類號： D632 文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）06007305

從政府與公民互動的視角，研究重大災害救助中的公民參與問題是當前學術界的熱點之一。現代社會，理性的公民參與只有憑借一定的公民組織才能有序有效地進行，因此，社會組織是公民參與自治和治理的載體之一。自2003年SARS事件以來，國內社會組織作為對政府資源的有效補充，在重大災難事件中積極參與社會救助的體系逐漸形成。汶川地震后，慈善公益類社會組織發展迅速，2008年底在民政部注冊的慈善公益類社會組織有2.1萬家，2012年底注冊組織則達到了3.6萬家。2008年也由此被認為是慈善公益類社會組織快速發展軌道上的“里程碑”和重要拐點。2013年蘆山地震發生后，全國近500家慈善公益類社會組織、萬余名志愿者積極參與抗震救災，其組織化程度、專業技能裝備以及救災的針對性和適用性等，都有了極大的提升。

一、對慈善公益類社會組織的理解

（一）慈善公益類社會組織的定義

社會組織，是指在政府和企業之外向社會某個領域提供社會服務的組織。我國社會組織是一個龐大、復雜且處于漸變中的體系，狹義上的社會組織通常指的是根據現有的法律制度和行政管理實踐，在各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業單位[1]。在不同的語境下，社會組織也被稱為非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、公民社會組織、第三部門等。

公益性社會組織指的是在法律允許的領域內，向不特定的多數人無償或者以較優惠條件提供服務，從而使服務對象受益的社會組織[2]。

慈善公益類社會組織指的是以公眾利益、利他為核心價值，以志愿者為主要參與者，服務范圍包括濟貧、賑災、環保、教育等領域的民間慈善公益組織[3]。相比較而言，此類社會組織更能折射出公民參與的自主意識。

（二）慈善公益類社會組織參與社會救助的方式

社會救助是在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。我國當前的社會救助內容主要包括最低生活保障、農村五保供養、自然災害等生活性救助，以及醫療、教育、住房、司法、法律等方面的專項救助和臨時救助等[4]。

慈善公益類社會組織參與社會救助的方式大致有四類：一是以官方背景的慈善公益類社會組織為主體持續參與社會救助。如中國青少年發展基金會等發起的“希望工程”在幫助貧困兒童方面發揮著積極作用。二是由政府出資向慈善公益類社會組織購買服務定期參與社會救助。如上海市民政局在浦東新區和靜安區扶持社會組織參與對城市生活無著落流浪乞討人員的救助。三是由社區支持的慈善公益類社會組織參與社會救助。如上海市普陀區長壽路街道成立社區慈善超市，主要救助街道轄區內的弱勢群體，為其募集善款、衣被、家電和日用品等。四是草根慈善公益類社會組織自主參與社會救助。如汶川地震中300多萬志愿者自愿奔赴災區，與很多慈善公益類社會組織一起深入一線服務，得到公眾認可。

二、對慈善公益類社會組織參與蘆山地震救助的研究

（一）研究方法

本研究采用自編問卷，向78家參與蘆山地震救援的慈善公益類社會組織發放調查問卷，問卷調查內容包括社會組織的基本情況、參與地震救助的服務內容、參與方式、服務專業性及在參與過程中遇到的困難等方面。最終回收45份，有效問卷41份，回收率52.5%。同時以當面走訪和電話訪談方式對30家社會組織進行了一對一訪談并對逐字稿進行分析。

（二）結果分析

1.慈善公益類社會組織參與社會救助的資質

80%的社會組織已在民政部門正式注冊。其中，97%的社會組織成立于2008年汶川地震以后；個人發起的社會組織占75%、企業發起的占15%。

由此可見，一方面說明汶川地震的確極大地促進了我國慈善公益類社會組織的發展，訪談顯示大多數慈善公益類社會組織不僅獲得了政府的認可和支持，還在注冊中得到了當地縣民政和婦聯的幫助；另一方面也說明雖然個人投入慈善公益事業的積極性和投入度都較高，并且這些組織在震后緊急救援階段也發揮了一定的作用，但不少依靠個人威望成立的社會組織，其資金保障、精力投入、組織發展等均缺乏穩定性和持久性。

2.慈善公益類社會組織參與社會救助的時間

70%的社會組織在“4·20”地震當天就進入災區。其中，60%的社會組織參與了地震救援的所有階段；36%的社會組織持續服務時間為1年，50%的預計持續時間為1年-3年，9%的預計持續服務時間在3年以上。

由此可見，大多數慈善公益類社會組織反應迅速、參與及時，同時又考慮到不同救助階段的重點不同，具有一定的持續性。訪談顯示，的確有不少社會組織一直堅持在災區提供服務，相比較而言，獲得政府或基金會等資金支持的社會組織比沒有獲得資金支持的社會組織在人員投入、項目持續、服務保障等方面更有優勢。

3.慈善公益類社會組織參與社會救助的服務

調查顯示，慈善公益類社會組織在服務內容方面幾乎涵蓋了救死扶傷、物資保障、維持秩序、環境保護、輔導學生、安全教育等多層面，公益服務內容呈現多元化態勢。endprint

值得一提的是，73%的社會組織主要以老人兒童為服務對象，68%的社會組織主要提供心理撫慰服務，55%的社會組織有專門針對志愿者的培訓服務。可見，通過對弱勢群體的關注、心理健康的重視和本土志愿者的培訓，說明社會組織在提供物質幫助的同時，更加注重救援服務的精神需求和定向服務。訪談顯示，不少社會組織在救援同期即重點吸收本地志愿者、重視扶持當地力量，以期實現災區自助。如成都市錦江區愛有戲社區文化發展中心除組織專職志愿者長期堅持在災區服務外，還培養當地“鄉村社工”，幫助孵化當地社會組織，力圖實現社會組織本土化、持續化的發展。

4.慈善公益類社會組織參與社會救助的方式

經歷汶川大地震后，大多數公益組織選擇聯合救援方式進行資源整合。調查顯示，83%的社會組織選擇同其他社會組織合作聯盟的方式，而現代網絡信息技術，在地震緊急救援中為部分聯盟組織提供了信息支持。如益云（公益互聯網）社會創新中心在地震發生當天就開發出“一鍵多渠道發出求救信息”——益云信號彈，地震當晚就搭建好了救災地圖，聯合前線救援隊、后方數據篩選志愿者，保證救災平臺信息的及時有效。

在資金保障方面，68%的社會組織主要依靠自籌，在緊急救援階段運用自身影響力籌集大量資金物資運往災區，協助政府做好災區民眾的生活安置保障服務。調查顯示，在過渡安置及災后重建階段，繼續在災區服務的社會組織均獲得了基金會等各類資金支持和保障。

在同政府交流方面，85%的社會組織并沒有與政府直接接觸溝通。例如，雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心在積極聯系社會組織和志愿者有效參與抗震救災和災后重建方面確實發揮了重要作用。但訪談同時顯示，這種合作和聯盟大多停留在信息交流層面，在協同作戰、后勤保障和后續聯合方面還有待加強。

三、對慈善公益類社會組織參與社會救助的優勢分析

（一）反應迅速積極參與，行動能力強

“4·20”蘆山地震發生過后，慈善公益類社會組織立即啟動災害應急響應，在緊急救援階段、過渡安置階段以及災后重建階段都發揮了不可替代的作用。首先，慈善公益類社會組織來自民間，沒有行政部門繁瑣的行政審批，其救助行動反應更快。如蘆山地震發生當天，成都11家公益機構[5]共同發起成立了開放型的“成都公益組織4·20聯合救援行動（4·20聯合）”，凡愿意參與4·20救災活動的社會組織都可以參與，據不完全統計，先后以各種形式參與的機構有68家。其次，慈善公益類社會組織成員大多來自基層，熟悉社會基層的情況，也了解受災群眾的需求，其志愿者因為來自各行各業，因此社會救助的內容廣泛，能更好地為災區服務。

（二）利用資源募集物資，整合能力強

慈善公益類社會組織因其民間性和公益性，利用多種媒體方式，能號召群眾參與到社會救助中，在短時間內滿足社會救助所需的人力、物力和財力。蘆山地震發生后，在短短的時間里，慈善公益類社會組織利用各種社交平臺，向社會募集資金，籌集物資，招募志愿者，使來自社會的力量很快投入到災后救助中。

據新京報報道，地震后第7天，全國參與地震救援和確定參與災后重建的115家基金會，已募集善款和物資10.49億元人民幣。基金會中心網統計，截止2013年5月19日8點02分，全國共有144家基金會參與到地震救援和災后重建工作，募集善款和物資達13.79億元人民幣，總額已超過汶川地震中基金會募集到的捐款。

（三）參與方式靈活多元，應變能力強

慈善公益類社會組織規模小，能根據實際情況改變服務策略，通過多種渠道、多種方式靈活地參與到突發事件中，每一個社會組織背后有著巨大的社會力量，能在短時間匯集災區所需的資源，解決問題。例如：地震發生后，通往蘆山的道路中斷，大型的救災設備、器械無法進入災區，來自藍天救援隊的隊員們攜帶專業救災設備徒步前往災區；在地震發生后，大批志愿者涌入災區，而沒有考慮到自身基本的生活保障，成都義工網迅速募集了700多只手電和睡袋運往災區，解決了志愿者的基本保障。

（四）自發搭建聯動平臺，合作意識增強

與汶川地震相比，參與蘆山地震救助的慈善公益類社會組織增強了合作，更多的社會組織采取聯合作戰。 “4·20”蘆山地震后，到達雅安的各公益基金會，參與和確定參與救援和重建的NGO組織，大都對災區情況做了實地調研，都對救援工作進行了部署安排。2013年4月28日，在成都召開的“‘4·20社會應對圓桌會暨信息分享會”上，與會的73家機構不僅分享了各自的工作規劃和設想，還通過討論達成了“‘4·20共識”：“聯合起來，以實際行動推進蘆山地震救援重建中的社會協同、公眾參與。在此次會議上成立的“4·20”聯合救援行動，在分享信息、分析災情、聯合行動，以及同政府溝通、協商、協調救援行動等方面進行了高度的整合，為各組織高效有序地參與到蘆山地震救援中發揮了重要作用。

（五）尋求政府支持協作，組織規范增強

相較于汶川地震中組織參與的無序，“4·20”蘆山地震中慈善公益類社會組織組織化程度明顯增強，不僅建立了應對突發事件的應急響應體系，而且多家社會組織在蘆山成立前線指揮中心，分工明確，有專人負責災情收集、后勤保障、救援行動等，并有序安排后續隊伍進入災區，形成了專業化的參與地震救助的隊伍。在此次蘆山地震中，慈善公益類社會組織還積極主動地同政府交流溝通，尋求政府的支持協作，同時政府也成立了“雅安地震社會組織和志愿者服務中心”為社會組織提供服務。通過這個平臺，各組織加強了同政府的合作與交流，在信息交流、后勤保障、資金支持等方面為慈善公益類社會組織提供了便利。

四、慈善公益類社會組織參與社會救助的反思建議

（一）專業程度和救助能力參差不齊，落實有效性

經歷了汶川地震的洗禮之后，慈善公益類社會組織得到了快速的發展，不僅在數量上有增長，而且在組織資質上有保障。有些社會組織救助資金來源充足，專業素養高，曾多次參加類似的災害救援；但是仍然存在一些社會組織缺乏專業人員、資金支持、以及抗震救災的經驗，因此在有效組織救助能力方面呈現出參差不齊的局面，有的組織甚至只是個臨時機構，缺乏社會各界的有效支持，如同曇花一現，很快銷聲匿跡。endprint

因此，完善社會組織自身機構建設，提高組織管理能力，加強對組織成員的聯系和專業培訓，提升籌資、組織、協調和救災能力才是長久之策。尤其需要重視的是人才建設，明確優秀的人才才是社會組織前進的基石和動力，應加強組織成員的責任感建設，建立科學合理的激勵措施，構建組織文化。

（二）資金缺乏和持續發展不容忽視，提高長效性

雖然不少慈善公益類社會組織在組織和籌集資金物資方面很有資源，政府也通過各種途徑支持社會組織長期為災區提供救助，但仍舊存在部分慈善公益類社會組織因個人發起，沒有固定的資金來源和志愿者渠道，難以長期堅持下去。一些慈善公益類社會組織因此被迫削減在災區的服務時間和服務力度，如在蘆山地震中成長起來的小雨公益組織，缺乏專業人士和資金，沒辦法拿到政府或基金會的項目，在接受調查采訪時已經到了難以維持的境地。

黨的十八屆三中全會提出，要“創新社會治理體制……激發社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。而加強和創新社會治理，必須調動一切積極因素，充分發揮包括社會組織在內的多元主體的作用。資金是社會組織最基本的資源之一。缺乏資金的社會組織無法開展正常的活動，也難以吸收足夠的專業人才，嚴重影響其參與社會治理的能力。因此，一方面政府需加大對社會組織扶持力度，培育社會組織公益服務品牌，加大對社會組織的宣傳、推介力度，提升社會影響力和社會聲譽。另一方面建立社會組織信息公共服務平臺，促進信息交流和資源共享，搭建社會組織與政府、社會、企業、民間資本和境外資本的合作平臺。

（四）法律監督和民間認可仍顯不足，重視公信力

雖然我國已經建立了以政府為主導的突發事件應急機制，在已經公布實施的一系列救災法規體系中，對社會組織參與救災有一些明確的規定，但總的來說，仍是宏觀層面的原則性、籠統性規定，還缺乏詳細而具體的、具有可操作性的規定，也沒有形成相應的參與機制和工作制度。民政等部門雖然承擔對社會組織的管理職責，但監管多在制度和經費方面；災區政府從維護災區社會秩序的角度出發，對進入災區的社會組織及其開展活動進行限制，甚至宣布一些社會組織“不受歡迎”，直至取締和驅逐社會組織；慈善公益類社會組織在我國發展尚不成熟，加上民眾存在對陌生人的信任普遍缺失，不少社會組織表示在參與社會救助時常常受到抵觸和誤解。在“4·20”蘆山地震中，許多社會組織告知，在開展社會救助時，民眾往往不理解、戒備心強，甚至產生了誤解，影響了社會救助的進程。

因此，一方面以立法或授權的形式明確災害發生時政府與社會組織的權利義務范圍與相應責任，尤其是要明確社會組織的主體地位、角色、作用和相應責任，在法律法規上對社會組織參與救災進行規范和保障。另一方面，社會組織重視加強自身建設，提升公信力，主動改善與政府的關系，積極尋求友好合作的途徑，直至建立一種互動合作的良性關系。

參考文獻：

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An Empirical Study of the Aid of Charity and

Commonweal Organizations to Participate in Social：

for the “4·20” Earthquake as An Example

CHENG Hongjuan， XIE Jihui

（Chengdu University of Technology， Chengdu Sichuan 610059，China）

Abstract：The “4.20” Lushan after the earthquake， charity and public welfare social organitions responded quickly， played an important role inearthquake relief. According to incomplete statistics， nearly 500 of charity and commonweal organizations quickly to participated in earthquake relief in Lushan， played the government relief assistant role in resettlement victims， material raise， psychological

comfort，maintain order， volunteer training， become the main force in disaster relief. In this study，investigation of charity and commonweal organizations in Sichuan

province in the status，characteristics， scope nd persistence to participate in the Lushan

earthquake relief， analysis and the lack of socil organizations and how to integrate social forcesexperience， in order to put forward some suggestions for reference to the innovation of social organization management mode.

Key words： Lushan earthquake； charity social organizations； social assistance； social managemen

編輯：魯彥琪endprint