城市規(guī)劃中的公共利益論述

張中懿

（貴州省建筑設(shè)計(jì)研究院 貴州 貴陽 550001）

城市規(guī)劃中的公共利益論述

張中懿

（貴州省建筑設(shè)計(jì)研究院 貴州 貴陽 550001）

近些年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的重要問題，如果城市規(guī)劃不合理、不規(guī)范，將嚴(yán)重影響城市規(guī)劃公共利益。可以說，城市規(guī)劃關(guān)系城市未來發(fā)展、合理布局，涉及城市工程建設(shè)、綜合部署。本文主要介紹城市規(guī)劃與公共利益，探討了城市規(guī)劃公共利益優(yōu)化對(duì)策。

城市規(guī)劃；公共利益；論述

引言

城市規(guī)劃最終目的是提升公共服務(wù)水平，滿足大多數(shù)城市居民的利益。公共利益具有層次性和時(shí)間性。所謂協(xié)調(diào)好城市規(guī)劃中的公共利益，關(guān)鍵是要協(xié)調(diào)好各層次、不同時(shí)間的公共利益。當(dāng)前，我國(guó)城市規(guī)劃中對(duì)公共利益的保護(hù)還存在許多問題，在人們的權(quán)利意識(shí)不斷高漲的背景下，認(rèn)真解決這此問題是實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃的前提。

1　城市規(guī)劃和公共利益概述

（1）城市規(guī)劃。在城市化發(fā)展進(jìn)程中，城市規(guī)劃作為核心內(nèi)容，是城市建設(shè)的重要保障。通常而言，城市規(guī)劃作為行政計(jì)劃準(zhǔn)則、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)的綜合模式。在計(jì)劃過程中，涉及社會(huì)發(fā)展、全面性與個(gè)性的設(shè)計(jì)方式，以不穩(wěn)定性、前瞻性與全面性的控制力度，滿足城市化建設(shè)需求，預(yù)防、控制城市建設(shè)相關(guān)矛盾與問題，保證城市規(guī)劃能夠順利、正常運(yùn)行。

（2）公共利益。處于當(dāng)前社會(huì)中，公共利益被人們普遍接受，一切為保證國(guó)家根本利益。然而，針對(duì)城市公共利益，尚未明確定義、界定，工作規(guī)范與認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)也不夠系統(tǒng)、全面。近些年來，城市化進(jìn)程、城市規(guī)劃步伐不斷加快，各類城市建設(shè)問題逐漸突顯，在城市規(guī)劃中，必須全面性、系統(tǒng)性分析公共利益，以公共利益為行動(dòng)指標(biāo)、指導(dǎo)依據(jù)，進(jìn)而推動(dòng)城市化建設(shè)發(fā)展，為城市規(guī)劃提供全面、科學(xué)的保障。城市規(guī)劃體系的組成見圖1。

圖1　城市規(guī)劃體系的組成

2　城市規(guī)劃的公共利益問題

城市規(guī)劃屬于公共性決策問題，關(guān)系著利益分配，城市規(guī)劃最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益，然而這種利益，也在實(shí)際利益分配格局中有所體現(xiàn)。所以，針對(duì)利益分配，利益主體互相競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，也是城市規(guī)劃的矛盾，由于多種因素影響，公共利益實(shí)現(xiàn)難度逐漸加大。

（1）政府失靈。針對(duì)城市規(guī)劃，政府作為公共權(quán)力所有者，行使公共權(quán)力時(shí)，在政府決策過程中，與科學(xué)決策軌道逐漸偏離。根據(jù)我國(guó)城市發(fā)展實(shí)情，城市規(guī)劃主要為行政首長(zhǎng)所決定，部分行政首長(zhǎng)依靠個(gè)人偏好、政績(jī)意識(shí)，實(shí)施城市規(guī)劃。對(duì)于城市規(guī)劃賣地收入，也可作為政府財(cái)政收入來源之一，也影響了公共利益。對(duì)于部分城市規(guī)劃，隨著行政首長(zhǎng)意識(shí)變化，而不斷變化。甚至部分新任首長(zhǎng)，為提升政績(jī)水平，推倒重建規(guī)劃項(xiàng)目，導(dǎo)致大量公共財(cái)政浪費(fèi)，進(jìn)而嚴(yán)重影響公共利益。

（2）技術(shù)失靈。針對(duì)傳統(tǒng)決策模式，我國(guó)公民處于一種被動(dòng)、消極狀態(tài)，公共政策只屬于精英層價(jià)值觀，并非屬于公民利益。可以說，整個(gè)決策為由上至下模式，在決策模式中，城市規(guī)劃技術(shù)主要為政治精英服務(wù)。大多數(shù)規(guī)劃師為利益集團(tuán)、政府雙重服務(wù)，即使為小區(qū)進(jìn)行公益服務(wù)，并未確保弱勢(shì)群體利益。所以，城市規(guī)劃者屬于利益集團(tuán)服務(wù)者。

（3）市場(chǎng)失靈。在城市規(guī)劃中，具體利益群體作為博弈、競(jìng)爭(zhēng)主體，根據(jù)市場(chǎng)原教旨主義，通過市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，將個(gè)體利益競(jìng)爭(zhēng)逐漸轉(zhuǎn)向公共利益。然而實(shí)際情況為，實(shí)際利益主體一味追求自身利益最大化，經(jīng)常忽視、損害公共利益，利益集團(tuán)為追求自身利益，利用強(qiáng)力公關(guān)手段，吞噬公共利益與變更規(guī)劃問題經(jīng)常出現(xiàn)，弱勢(shì)群體利益無法得到法律保障、公平對(duì)待，有效腐化政府官員，違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，對(duì)公共利益造成嚴(yán)重影響。

3　城市規(guī)劃中提升公共利益的難點(diǎn)

3.1政府宏觀調(diào)控不足

城市規(guī)劃是政府公共決策的重要組成部分，是公共權(quán)力的體現(xiàn)。政府的宏觀調(diào)控是體現(xiàn)城市規(guī)劃最大公共利益的最有利的措施。政府的宏觀調(diào)控力不夠，可能導(dǎo)致規(guī)劃在某種程度山偏離公共利益的方向，而更加有力于個(gè)體的私人的利益；可能導(dǎo)致大眾群體對(duì)利益的訴諸遭到拒絕，甚至導(dǎo)致規(guī)劃項(xiàng)目難以進(jìn)行，需要重新設(shè)計(jì)規(guī)劃，既造成了經(jīng)濟(jì)損失，又造成了公民的利益損失。

3.2城市規(guī)劃方向較狄隘

一個(gè)城市的規(guī)劃布局的決定權(quán)大多不在群眾的手中，而是在少數(shù)的決策人手中。規(guī)劃師對(duì)于城市的布局更加聽命于這些少數(shù)的決策人，導(dǎo)致城市的規(guī)劃方向出現(xiàn)狄隘的選擇范圍，不能夠滿足大眾的集體利益需求。規(guī)劃師對(duì)于大眾和自身的利益需求有時(shí)完個(gè)無從選擇，只能夠聽從決策者的話語，然而有此決策者很有可能缺乏相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)相應(yīng)的合理性，也會(huì)導(dǎo)致城市規(guī)劃中的公共利益受損。

3.3規(guī)劃參與者較公共利益更重于個(gè)體利益

一個(gè)城市的發(fā)展不是某個(gè)個(gè)體的努力能夠完成的，它需要多方而的幫助。在城市規(guī)劃過程中，規(guī)劃的參與者有很多，參與者所代表的都是具體的利益群體。每一個(gè)利益群體都希望自己的個(gè)體利益能夠最大化，在追求個(gè)體利益時(shí)對(duì)于群體利益、公共利益的重視度就會(huì)很大程度的降低，再加上市場(chǎng)的激烈竟?fàn)帲油苿?dòng)城市規(guī)劃的參與者追求個(gè)體利益，而忽略大眾的公共利益。

4　城市規(guī)劃中提升公共利益的措施

要確保城市公共利益的核心就是要實(shí)現(xiàn)公眾參與、公眾決策，且城市規(guī)劃中各項(xiàng)決策必須公開透明，具體要做到以下四點(diǎn)：

4.1建立完善公眾參與機(jī)制

公眾參與是城市規(guī)劃的核心，在城市規(guī)劃中，行政部門常常會(huì)由于受利益驅(qū)動(dòng)不能做到公正科學(xué)的規(guī)劃。這主要是由于城市規(guī)劃中沒有而向公眾公開，事先沒有公眾參與所導(dǎo)致的。在人們權(quán)利意識(shí)不斷高漲的今天，重視公眾參與是城市規(guī)劃的必然選擇。明確城市規(guī)劃的價(jià)值觀所在，讓公眾參與規(guī)劃不僅可以集思廣益，使得城市規(guī)劃更加科學(xué)，還可最大限度的維護(hù)城市規(guī)劃中的公共利益，從而為構(gòu)建和諧社會(huì)做出貢獻(xiàn)。通過建立完善公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)與人民群眾的溝通，從而增強(qiáng)信任感。積極鼓勵(lì)公眾參與可以增強(qiáng)城市規(guī)劃的認(rèn)同感，減少政策執(zhí)行阻力。其中和諧城市“柱錐模型”見圖2。社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了三角形的三個(gè)頂點(diǎn)；三條邊代表了不同利益訴求直接的沖突；可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)就來源于沖突的平衡。

圖2　和諧城市“柱錐模型”

4.2合理調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制

在城市規(guī)劃中公共利益與私人利益之間是有矛盾的，城市規(guī)劃不能以犧牲私人利益為代價(jià)的，而是實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。要想實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一就必須要建立補(bǔ)償機(jī)制。目前，我國(guó)的補(bǔ)償機(jī)制還存在許多問題，在補(bǔ)償私人利益的時(shí)由于本身不健全，導(dǎo)致不能公正補(bǔ)償私人利益。《物權(quán)法》頒布以來，我國(guó)對(duì)居民的則產(chǎn)利益越來越重視，但在城市規(guī)劃中補(bǔ)償機(jī)制還有許多不合理的地方，亞待調(diào)整。公正的補(bǔ)償機(jī)制是維護(hù)城市規(guī)劃公共利益的前提。

4.3建立健全仲裁機(jī)制

仲裁機(jī)制的建立是維護(hù)城市居民合法利益的重要前提。在城市規(guī)劃中不可避免的會(huì)出現(xiàn)一此矛盾和糾紛，仲裁機(jī)制的建立可及時(shí)有效并且公正地化解矛盾糾紛。這方而西方國(guó)家積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)谡鞯剡^程中嚴(yán)格按照市價(jià)來對(duì)城市居民進(jìn)行補(bǔ)償，針對(duì)侵犯公眾利益的行為子以嚴(yán)厲懲罰。目前我國(guó)的仲裁機(jī)制還不完善，主要表現(xiàn)在沒有專業(yè)的獨(dú)立仲裁機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)的仲裁機(jī)構(gòu)是政府，政府是城市規(guī)劃的主體，但同時(shí)又是仲裁者，很難做到公平公正。在未來發(fā)展過程中要注重培養(yǎng)專業(yè)的獨(dú)立仲裁機(jī)構(gòu)，是維護(hù)城市公共利益的關(guān)鍵。

5　結(jié)語

總之，在城市化進(jìn)程當(dāng)中，各種的利益矛盾、沖突不斷的涌現(xiàn)，如果想要在城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，就需要對(duì)城市空間進(jìn)行合理的分配，并且實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面共贏的目的，對(duì)城市規(guī)劃當(dāng)中公共利益與個(gè)人利益的沖突進(jìn)行調(diào)和，將科學(xué)合理的城市建設(shè)理念與人們傳統(tǒng)智慧進(jìn)行有效的結(jié)合，當(dāng)作是城市規(guī)劃的主要支柱，借此來滿足社會(huì)不斷發(fā)展的需要。

[1]周慶翔.論城市規(guī)劃中的公共利益[J].工程技術(shù)（文摘版），2015（2）：16.

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TU981

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1673-0038（2015）36-0011-02

2015-8-15