新農村建設中的土地節約集約利用研究——以湖南省會同縣為例

楊　俊

（湖南省第二測繪院　湖南　長沙　410119）

新農村建設中的土地節約集約利用研究——以湖南省會同縣為例

楊俊

（湖南省第二測繪院湖南長沙410119）

我國已進入社會主義新農村建設的關鍵時期，在土地資源尤為緊張的情況下仍需要大量的土地來保障新農村建設的繼續發展。因此，尋求節約集約利用土地的途徑，對于緩解土地供需矛盾、促進社會和諧發展具有十分重要的意義。本文通過分析會同縣新農村建設進程在土地利用中存在的主要問題，提出了節約集約用地的對策和措施。

新農村建設；土地利用；節約集約；措施；會同縣

1　前言

土地作為經濟建設不可或缺的資源，一直以來為新農村的建設發展提供了重要的保障，土地資源問題也是關系到經濟發展、社會穩定的重要戰略問題。會同縣林業資源豐富，地形復雜，耕地資源尤為緊缺。新農村建設的加快發展對建設用地的需求越來越大，保障人類生存的耕地需求和社會發展的建設用地需求矛盾突出，如何利用有限的土地資源來滿足全縣社會經濟發展的需要是會同縣面臨的嚴峻挑戰。

2　會同縣現狀分析

2.1新農村建設的現狀

會同縣位于湖南省西南邊境，懷化地區南部，湘黔兩省交界地區。全縣土地總面積為2244.46km2，轄7個鎮18個鄉，總人口35.88萬，2014年全縣國民生產總值為55.57億元，比上年增長6.50%，正處于經濟快速發展時期。從2006年起，會同縣共投入新農村建設專項資金達3億多元，組織完成了縣域村莊布局規劃和24個重點村的新農村建設村莊規劃。新建了村級組織活動中心78個，改造鄉鎮衛生院23所，改造農村寄宿制學校20所；全縣345個村已有85%以上的村實施了通暢工程，全程近900km，硬化村道185km，已建農村客運站14個；新增廣播電視用產7500多戶；修建沼氣池3000多口，改廁4200多間，改灶6300多戶，改欄6250余間，清除路障9200多處，清污泥9500多噸，清垃圾9800多噸；建設了坪村鎮芳園村等10個新農村建設示范村。

2.2會同縣農村建設用地現狀及特點

2.2.1農村建設用地的現狀

根據會同縣第二次土地利用現狀調查數據和《會同縣2014年統計公報》，全縣農村建設用地為3480.18hm2，其中農村居民點用地為2998.23hm2，新農村硬化水泥路用地432.00hm2，活動中心等設施用地51.95hm2。

2.2.2農村建設用地現狀

（1）村莊布局凌亂，缺乏統一規劃

農村建房供地一直以來采用以戶為單位單獨選址的政策，缺乏集中統一的規劃。會同縣丘陵山地面積廣大，受地形地勢的影響，村民建房依山而居，布局極為分散。居民點的不集中加大了基礎設施配套的難度，影響了農業農村現代化建設進程。

（2）居民點規模較小，分布零散

會同縣共有農村居民組團1518個，平均每平方公里僅為0.68個，農村居民組團的平均規模僅為1.98hm2，農村人均用地規模為125.60m2。通過對全縣農村居民點的典型調查，調查的120個居民組團中，5戶以下的居民組團有47個，占調查樣本的39.17%，零散程度高。

（3）農村基礎設施較為分散

建設村民活動室是會同縣新農村建設的重要內容，全縣現有村級組織活動中心345個，位于各村村部，但服務半徑過大，多在5km左右，過遠的距離降低了活動中心的使用率。與居民緊密相關的道路設施也是衡量新農村建設建設情況的重要指標，2014年全縣路網密度為0.42km/km2，且居民點布局分散，加大了基礎設施的分散程度。

2.3農村土地節約集約利用的程度2.3.1農村居民點人均用地水平

2014年會同縣人均農村居民用地為125.60m2，全縣人均耕地面積僅為0.94畝，不足1畝，參照《農村居民點建設用地指標》（GB50188-93），人均農村居民點用地還有縮減的空間，通過對全縣農村居民點用地的調查，發現部分鄉鎮的人均農村居民點用地超標，超過了國家標準，用地不集約。2.3.2農村設施用地的節約集約水平

表1　會同縣人均農村居民點用地調查分析表（單位：個、公頃、%）

圖1　農村居民點用地集約水平分析圖

通過計算會同縣土地投資強度、投資效益、土地利用強度等指標，并與懷化地區平均水平進行對比（見表2），綜合評定會同縣農村設施用地投資強度較高，但效益不明顯，土地利用強度有待提高。

表2　農村設施用地集約利用評價情況表（單位：萬元/公頃、m2/人）

3　新農村建設在土地利用方面存在的主要問題

3.1用地粗放，集約化程度低

隨著產業結構的調整和城鎮化進程的加快，農村勞動力逐步向城鎮轉移，在城鎮落戶的農民增多，出現了原有宅基地一直閑置不建或建而不住的“空心村”現象；在村莊整治中有些農戶建新不拆舊，舊宅基長期得不到利用，集約化程度逐年降低的趨勢。

3.2布局不合理，搬遷難度大

現行的農村土地采用家庭聯產承包責任制，將宅基地和耕地分配到戶，新建住宅在布局上受到限制，為了避免權屬調整，村民建房多采用在原宅基地進行房屋翻修或在自己的承包地上新建，不愿易地搬遷。再加上農村封建“風水”觀念根深蒂固，現有規模較大的農村居民點，朝向不一，建設標準各異，加大了村莊整治的難度。

3.3違法建房和占用耕地現象嚴重

由于土地利用總體規劃和村莊規劃宣傳力度不夠，村民依法依規意識不強，2005～2013年期間，會同縣共查處各類土地違法案件504起，涉及面積13.57hm2，其中村民違法用地建房373起，占所有案件起數的74.01%，涉及違法占用土地6.21hm2，占違法用地總面積的45.76%，其中違法占用耕地達3.42hm2，違法建房和占用耕地現象嚴重。

3.4前期投入大，短期效益不明顯

近三年會同縣用于新農村建設的專項資金達到3億多元，其中用于村莊整治的資金達到2.5億元，占近三年國民生產總值的1.80%，占固定資產投資的25.75%，投資力度較大。除基礎設施建設有所增加外，村莊整治成效仍不突出，尤其是“空心村”的拆并受多種因素的影響舉步維艱，短期難見成效。

4　解決問題的主要措施

4.1增強規劃的科學性和可操作性

新農村建設應以土地利用總體規劃調整完善為契機，與地區經濟社會發展進程相協調，“以嚴格保護耕地為前提、以控制建設用地為重點、以節約集約用地為核心，合理安排各類用地”，充分考慮到新農村建設的用地需求，積極爭取“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少”掛鉤指標，努力為新農村建設用地提供用地保障。

4.2加大村莊整治的力度

村莊整治工作要因地制宜，可采取新社區建設（如坪村鎮）、空心村整理（如團河鎮）、城中村改造（如林城鎮）、歷史文化名村保護性整治（如高椅鄉）等有效形式；以村容村貌整治，廢舊坑（水）塘和露天糞坑整理，使整治后的村莊村容村貌整潔優美，硬化路面符合規劃、飲用水質達到標準，廁所衛生符合要求，排水溝渠和新舊水塘明暗有序，垃圾收集和轉運場所無害化處理，農村住宅安全經濟美觀、富有地方特色[2]。

4.3合法流轉農村宅基地

隨著就業結構的調整和農民收入的增加，越來越多的農民進城發展，并在城里購房置業，但其原宅基地一直保留，造成宅基地閑置，形成“空心村”。為提高農村集體建設用地利用效率、優化配置機體土地資源，應當允許農戶將閑置宅基地連同地上建筑物出租或轉讓，并允許進城農民購買經濟適用房等優惠政策，鼓勵集體建設用地集中布局和進城農民的原宅基地復墾；同時通過城鄉建設用地增減掛鉤試點，確保城鄉建設用地總量不增加，農用地和耕地面積的適當增加[3]。

4.4尋求社會資金支持

新農村建設是一項綜合性的系統工程，僅僅依靠財政轉型資金難以保障各項建設的需求，必須創新機制，擴大財政資金，加大支農惠農政策力度，逐步構建以財政投資為支柱、以集體和社會資金為補充、以經營用地為導向的多層投資保障體系，通過財政投資的龍頭作用，積極爭取涉農資金投入。

4.5加大政策的支持力度

政府應根據當地的實際情況，按照“誰投資、誰節地、誰受益”的原則，制定開展農村居民點用地節約和居民點整理的優惠政策，鼓勵單位、個人投資土地整理，對其投資土地整理增加的有效耕地，可歸其有限期使用，使用期限一般不少于30年[4]。在土地使用期限內允許土地使用權在不改變用途的前提下有償流轉。

[1]馬曉河.新農村建設的內涵和基本原則.經濟日報農村版，2006，6.

[2]《建設部關于村莊整治工作的指導意見》（建村[2005]174號）.

[3]許兆軍.湖南農村宅基地基礎管理工作調查.土地科學動態，2009（2）.

[4]毛金桂.常熟市沙家浜鎮新農村建設進程中節約集約用地問題的探討.常熟市國土資源局網站，2009，3.

F301

A

1673-0038（2015）39-0230-02

2015-7-1

楊俊（1982-），女，工程師，本科，主要從事土地規劃、土地整治、土地評估、基礎測繪等土地管理及測量類相關工作。