關于探索構建花垣縣生態補償機制的思考

摘 要：花垣縣作為一個礦產資源富集的民族貧困和欠發達地區，礦產資源的開發在推動縣域經濟發展的同時，也對生態環境造成了嚴重的破壞。因此，盡快建立健全礦產資源開發生態補償機制與制度，對處理好經濟發展與生態保護的尖銳矛盾具有重大的意義。

關鍵詞：礦產資源；生態補償機制；生態保護

十八大報告提出：深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。花垣縣是一個礦產資源富集的民族貧困和欠發達地區，由于生態補償機制不健全，導致生態環境破壞嚴重。因此，要以十八大精神為指導，探索構建生態補償機制，建設美麗花垣。

一、花垣縣建立生態補償機制的重要性與緊迫性

花垣縣位于湖南西部，自然資源富集，境內探明礦20余種，其中錳礦儲量居全國第二位，新探明鉛鋅礦遠景儲量1000萬噸左右。然而隨著花垣縣礦產資源開采的開發利用，開采、加工企業不斷增多，規模日益擴大，礦產資源開采與生態環境保護問題日漸成為制約花垣縣經濟發展的重大問題，直接影響并威脅著當地農民的生存和發展。

花垣礦區地質復雜，多年來業主們先開發后規劃甚至無規劃，錳礦和鉛鋅無序開發和加工造成土壤、地表水和地下水、大氣、噪音和生態環境等污染問題嚴重，生態環境的惡化和退化，對人體的健康造成了很大的威脅與危害，嚴重制約了花垣縣經濟和社會的可持續發展。

生態環境保護問題已經突破了國家、地區的界限成為一個關系全人類共同生存和發展的問題。花垣縣作為國家扶貧開發工作重點縣，面對資源的有限性與資源消耗與生態環境污染快速增長的態勢，實施可持續發展戰略顯得尤為重要與緊迫。

二、花垣縣礦山環境治理與生態修復補償中存在的問題

1.生態補償機制欠缺。近年來，花垣縣各級政府高度重視礦山恢復治理與生態環境保護工作，并研究出臺了一系列有關環境治理的方案，編制了一系列有關生態環境保護的規劃，環境治理效果明顯，但對如何修復礦產資源開采和加工造成的生態破壞的生態補償問題沒有具體的要求，缺乏專門針對礦山的生態補償機制和制度。

2.歷史欠賬較多。花垣縣錳礦、鉛鋅礦采選業發展時間較早，始于上世紀七十年代，礦產資源開發存在粗放開采等現象，加上過去缺乏規劃，奉行“先開采、后規劃，先發展、后治理，先溫飽、后環保”的開采模式，一時期大批小礦山涌現，造成環境污染嚴重，而當時對礦山環境保護意識薄弱，更缺乏相關環境保護的政策法規，業主們根本不會對礦區進行環境治理，更不用說生態修復了，礦山環境破壞問題嚴重。

3.補償資金有限。礦山環境的治理需要雄厚的技術支持和資金來源。花垣縣目前處于典型的工業主導型經濟發展階段，工業發展的興衰，直接決定著全縣經濟的走勢。自礦山整治整合以來，由于產業單一，沒有替代產業，工業發展增速急劇回落，導致全縣經濟呈現負增長態勢，財政收支矛盾尤為突出。目前，花垣縣雖然開征了地質環境治理備用金，但是資金相當有限，對花垣礦區生態環境補償主要依靠國家投資和政府補貼。

4.生態補償意識不強。在經濟利益的驅使下，生態受益者只顧對自然資源的索取而忽略了環境資源的保護，尤其是對履行生態補償義務的意識不強。礦山企業和部門的生態補償意識不強。很多礦山企業和部門在開發過程中，一味的追求經濟利益，違背“在開發中保護，在保護中開發”的開采原則，過度的開發礦產資源，并違規向環境中排放廢棄物，導致礦山環境治理進一步惡化，給生態補償工作帶來嚴峻挑戰。同時，由于礦產資源所在地的群眾無法從采礦收益中受益，得不到相應的補償，群眾的生態補償意識也很淡薄。

三、關于花垣礦產資源開發生態補償機制構建的建議

1.探索建立政府與市場結合的補償機制

補償經費是花垣縣建立礦產資源開發生態補償機制的基礎和保障，必須積極探索并建立穩定的多渠道的融資機制，健全完善生態補償的財政政策體系。當前花垣縣礦山生態補償的主要措施仍然是政府手段，資金相當有限，因此要積極探索政府手段與市場手段相結合的方式補償生態效益，建立健全生態補償制度和途徑，按照政府主導、市場推進、社會參與的原則，拓寬礦產資源開發生態補償籌資渠道，形成多層次、多元化的籌措礦產資源開發生態補償資金的體制機制。

一是加大財政對生態補償的支持力度。2013年4月23日，國家發展和改革委員會主任徐紹史向全國人大常委會作關于生態補償機制建設工作情況的報告。報告指出要加大對重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的轉移支付力度。花垣縣應該抓住這一機遇，積極爭取申請到上級財政支持，確保在逐漸還清舊賬、不留新賬的前提下實現礦山環境的全面好轉。同時，花垣縣還應進一步調整優化財政支出結構，設立礦產礦產資源開發生態補償專項資金，增加對礦山生態保護地區環境治理和保護的專項財政撥款、財政貼息和稅收優惠等政策支持。

二是積極探索市場化生態補償模式。花垣縣應積極探索，改革創新，建立政府與市場結合的補償機制，引入市場手段，多渠道籌集資金，加大對礦產資源地區生態建設和保護的投入力度，拓寬資金渠道。努力構建政府引導、市場運作、企業主體、社會參與的生態補償和建設投融資機制，出臺“誰投資、誰建設、誰受益、誰承擔風險”的經濟補償政策，支持鼓勵民營資本投入礦產資源的開發、生態建設和環境保護，對通過恢復治理后能利用的礦產地區優先投資人的占有或者使用。

三是成立生態補償福利機構。廣泛吸納社會各界參與，一方面吸引社會資金的捐贈，多渠道籌集資金；另一方面，可以同政府一起對補償資金的管理使用進行監督。

2.建立健全生態補償配套制度體系

一是建立健全生態補償機制的立法和監督管理體系。必須加快構建礦產資源開發生態補償機制研究工作，充分考慮花垣縣的礦產資源狀況和礦區的生態利益，出臺符合本地具體縣情，并具有針對性和可操作性的礦產資源開發生態補償法規，明晰礦產資源的產權， 明確環境破壞者和污染者對環境破壞的及時治理責任。

為了保證礦產資源開發生態補償機制能夠正常運轉并長期發揮效益，就必須建立礦產資源開發生態補償機制監督管理體系。首先，強化鄉鎮各級政府保護生態環境的職能，以鄉或者鎮為單位，各成立監督小組，對礦區生態環境治理和恢復不錯實行交叉監督機制。其次，要建立人大、政協、監察、紀檢、宣傳、審計、廣播、文化、電視等部門的聯動機制，加強對礦區生態環境治理和修復補償的監督崗在，使監督管理制度化、程序化、規范化。最后，要充分發揮社會監督、媒體監督的作用，保證生態補償的質量以及生態保護的有效性。

二是建立健全組織領導體系。要建立由政府引導，環保部門和國土資源部門主導的專門的礦區生態環境恢復治理管理部門，進一步整合資源，專門負責礦區生態環境治理與修復補償的法規制定、恢復治理、規劃審批、監督管理以及生態補償費征收等工作。同時，要設立專門的廢棄礦山生態恢復治理小組，拿出一定比例的資金，對礦產資源的歷史遺留問題進行集中整治。

3.推動生態補償項目建設

根據花垣縣當前的礦產資源現狀和生態環境，要不斷加強組織領導，推動生態補償項目建設。首先要推動環境綜合整治項目建設。如礦區尾砂、廢渣等的治理，農業及農村污染治理，河道、河岸清障整治等項目建設。其次，要推動生態修復工程建設。如退耕還林、公益林建設、造林綠化和生態防護林等項目建設。這些項目建設要統一規劃，突出重點，分步實施，全面推進生態補償項目建設。

4.提升社會生態補償意識

要加大宣傳教育，大力推進生態文明建設，使各個企業與廣大人民群眾都能樹立起生態環保責任感，要讓全社會都明白“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理， 誰破壞、誰恢復， 誰受益、誰付費”的原則，礦山生態環境破壞者和污染者必須盡可能的治理恢復礦山原有面貌或者繳納補償稅（費）。同時，要增強全社會的礦山生態補償意識，大力宣傳礦山生態補償的相關政策，使全社會都能積極主動參與到礦山生態補償中去，形成人人參與、人人監督的良好氛圍。

參考文獻：

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[2]王干，白明旭.中國礦區生態補償資金來源機制和對策探討[J].中國人口資源與環境，2015（05）.

[3]王明珠.新疆礦產資源開發生態補償機制研究[D].中國地質大學（北京），2014.

作者簡介：李雙（1986.09- ），女，漢族，湖南長沙人，碩士研究生，湖南省花垣縣委黨校教師，研究方向：經濟管理